WWW.MASH.DOBROTA.BIZ
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - онлайн публикации
 

«РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ОТКРЫТОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (РАБОТА ВЫПОЛНЕНА ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ ЦЕЛЕВОГО КАПИТАЛА ФОНДА «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА») Москва 2016 Содержание Введение ...»

ФОНД «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ОТКРЫТОСТИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

(РАБОТА ВЫПОЛНЕНА ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ ЦЕЛЕВОГО КАПИТАЛА

ФОНДА «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»)

Москва 2016

Содержание

Введение

1. Сложившаяся практика внедрения открытости на государственном и муниципальном уровнях

1.1 Краткая оценка нормативной базы, регламентирующей внедрение механизмов открытости в деятельность органов публичной власти................. 5

1.2 Документы, разработанные и принятые при непосредственном участии структур Открытого правительства

1.3 Практика реализации проекта «Открытый муниципалитет»

2. Направления развития проекта «открытый муниципалитет»

2.1 Предложения по модернизации проекта «Открытый муниципалитет».... 18

2.2 Предложения по модернизации государственной политики в сфере реализации проекта «Открытый муниципалитет»

2.3 Стандартизация как метод реализации проекта «Открытый муниципалитет»

Приложение 1

Введение Эффективное взаимодействие между обществом и властными структурами является необходимым условием обеспечения устойчивости социально-экономического развития и выработки оптимальных управленческих решений. Институциональной основой такого взаимодействия являются механизмы обратной связи, постоянно действующие, законодательно закрепленные и гарантированные каналы с помощью которых общество может не только получать информацию о деятельности властных структур, но становиться полноценным участником процесса управления как на стадии принятия решений, так и на стадии их реализации, мониторинга и контроля .

В настоящее время регламентация использования открытости установлена в государственном муниципальном управлении для многих управленческих процедур. Однако системная работа по внедрению открытости в управлении началась в период формирования структур Открытого правительства. В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства и образован Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации1. Кроме того, в Аппарате Правительства РФ создан Департамент по формированию системы Открытого правительства. На базе Некоммерческого фонда «Аналитический центр «Форум» организован Проектный офис Открытого правительства, который обеспечивает операционную среду для внедрения стандартов открытости2 (далее также – структуры Открытого правительства). В настоящее время деятельность Открытого правительства сосредоточена, в первую очередь, на внедрении открытости в органах государственной власти

Постановления Правительства РФ от 26.07.2012 года №№ 773 и 774. Правительственная комиссия по

координации деятельности Открытого правительства - постоянно действующий орган, призванный координировать взаимодействие министерств и ведомств с представителями гражданского общества, общественными объединениями, экспертным и предпринимательским сообществом для реализации механизмов и принципов открытости в режиме постоянного и системного диалога О деятельности «Открытого правительства» см. подробнее http://open.gov.ru/event/5598187/ федерального и регионального уровней. Подготовлены концептуальные и методические материалы, которые для федерального уровня должны были применяться в обязательном порядке, а для регионального уровня могли служить основой формирования собственной нормативной базы .





Муниципальный уровень пока охвачен в меньшей степени. Вместе с тем, открытость именно на уровне муниципалитетов может дать наиболее значимый результат с точки зрения мобилизации потенциала муниципальных образований в целях устойчивого социально-экономического развития .

Предлагаемые рекомендации ставят задачу восполнить имеющийся методологический пробел. Они разработаны в целях создания условий для продвижения открытости на муниципальный уровень, на базе обобщения имеющего опыта и предложений к внедрению новых механизмов открытости в качестве мер реализации государственной политики. Использование этих мер позволит повысить качество управления в муниципальных образованиях за счет повышения эффективности взаимодействия властных структур государственного и муниципального уровня с местным сообществом в ходе принятия управленческих решений, своевременно реагировать на динамические изменения социальных и экономических процессов .

В соответствии с этой логикой в первой части публикации приводится краткая характеристика состояния внедрения открытости во властных структурах. Вторая часть содержит рекомендации по использованию эффективных инструментов для продвижения открытости на местном уровне, с обоснованием последовательности действий и взаимодействий различных участников этого процесса, возможностей использования стандартизации в качестве механизма реализации политики государства по внедрению открытости на муниципальном уровне .

Целевой аудиторией данных рекомендаций являются представители государственных органов или органов местного самоуправления, экспертного сообщества, муниципальная общественность .

1. Сложившаяся практика внедрения открытости на государственном и муниципальном уровнях

1.1 Краткая оценка нормативной базы, регламентирующей внедрение механизмов открытости в деятельность органов публичной власти Открытость в управлении в настоящее время в той или иной мере регулируется комплексом нормативных правовых документов. Согласно этим документам, открытость внедрялась по следующим направлением:

­ открытость в информационной сфере;

­ привлечение граждан к участию в работе органов управления;

­ общественное обсуждение и экспертиза проектов нормативных правовых актов и решений;

­ обеспечение обратной связи органов управления и граждан .

При этом, принятые документы в одних случаях были общими для всех уровней публичной власти, в других специально оговаривался уровень управления для которого устанавливалась регламентация. В Приложении 1 представлена группировка принятых документов по основным направлениям .

Рассмотренные документы приняты в разное время и, имея относительно узкие сферы применения, пока не обеспечивают комплексного подхода к повышению открытости управления .

Основной упор в государственном регулировании открытости делался на расширения доступа к информации о процессе управления (информационной открытости). При этом качество информационный потоков остается крайне низким. Этот вывод подтверждается данными отчета Аналитического центра при Правительстве за декабрь 2015 года. Специалисты центра отмечают низкое качество размещаемой на Портале данных Российской Федерации информации по показателям актуальности и востребованности. По состоянию на ноябрь 2015 года удельный вес невостребованной информации (которая не была ни разу скачана) составляет 37,88%, актуальными могут считаться только 26,14% наборов информации, представленных на портале3 .

Для муниципального уровня Федеральным законом от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления .

Практика использования этих форм свидетельствует об ограниченности их воздействия на процесс формирования открытого управления в муниципалитетах. В числе прочего, это связано с тем, значительная часть закрепленных законодательно форм нацелена только на выявление мнения населения и не предусматривает обязательств по учету этого мнения органами местного самоуправления (решения собраний и конференций, результаты опроса граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления) .

Правотворческие инициативы граждан и органов территориального общественного самоуправления (ТОС) также могут не учитываться при формировании нормативной базы муниципалитета. В ряде случаев, реализация форм затруднена объёмом организационных и финансовых затрат, требующихся при их применении (референдумы) .

При этом вне зоны регулирования открытости остаются важные сферы деятельности органов управления, что снижает качество и эффективность решения задачи повышения открытости. Не предусмотрены меры стимулирующего воздействия на органы управления и управленческие кадры и меры ответственности за нарушения принципов открытости .

Практика показала, что сами по себе законодательные установления, не могут служить гарантией того, что между населением и органами местной власти установлен конструктивный диалог, и деятельность органов местного самоуправления отражает интересы и приоритеты местного сообщества .

Открытость так и не стала приоритетом поведенческой культуры государственных и муниципальных служащих, которые видят в предлагаемых Бюллетень по открытым данным. Выпуск №3, декабрь 2015 года .

мерах лишь дополнительные сложности и обременения при выполнении ими должностных обязанностей. В результате, мероприятия по повышению уровня открытости исполняются формально и остаются неэффективными .

Отсутствие реальной открытости управления подрывает доверие граждан к деятельности государственных и муниципальных органов .

Отсутствие устойчивых и доступных каналов своевременного получения информации, диалога между обществом и властными структурами часто проводит к недопониманию необходимости проведения социальноэкономических преобразований и, как следствие, к их негативной оценке .

1.2 Документы, разработанные и принятые при непосредственном участии структур Открытого правительства Предполагается, что отмеченные системные недостатки сложившейся практики внедрения открытости в органах публичной власти должны быть преодолены в результате деятельности Открытого правительства. Начиная с 2012 года Открытым правительством были разработаны и в ряде случаев утверждены документы, которые должны были придать процессу внедрения открытости большую системность и последовательность. Ставилась задача сформировать единую методологическую платформу внедрения открытости для различных уровней управления (Таблица 1.2.1) .

Таблица 1.2 .

1 – Документы, разработанные при непосредственном участии структур Открытого правительства

–  –  –

Концепция открытости, методические рекомендации по реализации принципов открытости, методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти составляют Стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти. Стандарт обязателен к внедрению федеральными министерствами и ведомствами5 .

Для регионального уровня документы открытости не утверждались и готовились с целью оказания методологической поддержки процессу внедрения открытости. В содержательном плане они в целом повторяли подходы, зафиксированные для федеральных органов исполнительной власти .

Изменения коснулись перечня механизмов (инструментов) реализации принципов открытости, при том, что сами принципы для обоих уровней управления идентичны. Кроме того, остается открытым вопрос о проведении мониторинга и оценки региональных органов на предмет соответствия их деятельности принципам открытости .

http://open.gov.ru/events/5508409/?sphrase_id=102267 http://open.gov.ru/openministry/standart/ Муниципальный уровень остается наименее проработанным .

В проекте «Методических рекомендаций по реализации принципов открытости в органах местного самоуправления» «Открытый муниципалитет»

определяется как реализация принципов, механизмов и инструментов открытого государственного управления в деятельности органов местного самоуправления .

С одной стороны, распространение подходов к внедрению открытости, используемых для государственных органов власти на уровень местного самоуправления может быть оправданным хотя бы уже потому, что полноценная открытость на местном уровне может быть получена только в результате координации деятельности муниципалитетов, региональных органов власти и территориальных органов государственной власти, расположенных в городах и поселениях. Ряд технологических приемов, разработанных для федерального и регионального уровня, вполне могут быть применены в муниципалитетах. Это, например, вопросы, касающиеся организации процесса внедрения открытости в органах управления, самодиагностика, подходы к организации мониторинга, использование экспертных оценок и социологических опросов .

Вместе с тем, при автоматическом перенесении положений из концептуальных документов федерального и регионального в документы муниципального уровня существенно снижают практическую отдачу от мероприятий. Это связано и с самой природой местного самоуправления, и со спецификой задач, которые должны быть поставлены и решаться при внедрении открытости на местном уровне6 .

Механический перенос положений методических документов государственного уровня на уровень муниципальный, не является приемлемым решением, поскольку в нашем понимании «Открытый муниципалитет» - это не муниципалитет, в котором внедрены отдельные технологии открытости, а муниципалитет, для которого открытость является Об этом более подробно в следующей главе фундаментальной основой всей системы организации местного самоуправления .

На практике полноценная реализация принципов открытости, которые определены для ФОИВ в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, и затем продублированы в Проекте типовой Концепции открытости органов исполнительной власти субъектов Российской, может оказаться невозможной по причинам недостаточной проработанности методических подходов, раскрывающих эти принципы. Для муниципального уровня эти общие проблемы могут быть усугублены в силу специфических особенностей муниципального управления .

В частности, для муниципального уровня реализация принципа вовлеченности гражданского общества не может быть ограничена только «учетом мнений и приоритетов граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества, а также создания системы постоянного информирования и диалога» как это сформулировано в концептуальных документах федерального и регионального уровней .

В связи с вышесказанным более адекватным представляется определение открытости, сформулированное в проекте Методических рекомендаций по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации7, где открытый муниципалитет определяется как реализация принципов, механизмов и инструментов открытого управления в деятельности органов местного самоуправления .

1.3 Практика реализации проекта «Открытый муниципалитет»

Проект «Открытый муниципалитет» начал реализовываться структурами Открытого правительства в 2013 году в четырех пилотных муниципалитетах, в 2014 году количество участников выросло до 12. По состоянию на конец 2016 года на сайте «Открытого правительства»

http://open.gov.ru/upload/iblock/00f/00fe0e47c2b1d068ad07318689bb13c4.pdf представлены данные 15 муниципалитетов из 7 субъектов Российской Федерации, по которым осуществляется мониторинг внедрения открытости. В соответствующем разделе на сайте «Открытый муниципалитет» представлены материалы, распределенные по рубрикам: события, блоги, видео, которые, по мнению модераторов данного портала, относятся к теме открытости. При этом никакой систематизации или анализа представленных материалов, а тем более рекомендаций о том, как данной информацией можно воспользоваться на сайте не приводится. Итоги этого мониторинга представлены в Таблице 1.3.1 .

Таблица 1.3 .

1 – Материалы, представленные на портале «Открытый муниципалитет»8 Наименование Наименование Количество Дата субъекта муниципалитета представленных представления Российской материалов материалов Федерации Красноярский Ачинск 19 04.08.2014 край Канск 110 05.09.2013

–  –  –

(http://open.gov.ru/openregion/#m2) Открытый бюджет Ачинска Презентация Главой Канска проекта «Открытый муниципалитет»

Общественный контроль продолжает работу

1. Тульский портал госуслуг расширил период подачи заявления на регистрацию брака

2. Выступление М.А.Абызова Администрация района стала победителем Всероссийского конкурса местного самоуправления «Открытый

–  –  –

Как видно из таблицы, за четыре года на сайте размещено всего 14 материалов, набор которых представляется достаточно случайным, в том числе в 2015 году – три материала. Это свидетельствует о том, что реализация проекта «Открытый муниципалитет» в рамках Открытого правительства фактически не состоялась .

1. Риск-ориентированный контроль: первый опыт внедрения

2. Инструмент управления качеством жизни – выступление М. А. Абызова на съезде Палаты справедливости в Ульяновской области

3. Необходим стандарт осуществления общественного контроля за деятельностью естественных монополий Большой муниципалитет с 2011 года

1. Администрация Таганрога привлечет граждан к изменению дорожного движения

2.Таганрог готов к участию в федеральном проекте «Открытый регион»

1. Обновлен портал «Бюджет для граждан. Якутск»

2. Айсен Николаев: «Нужно менять формат отношений между обществом и властью как на федеральном, так и на региональном уровне»

Проведение Открытым правительством мониторинга муниципальных практик не сопровождается оценкой достигнутых результатов, отсутствует обратная связь с объектами мониторинга, не принимаются корректирующие меры реализации государственной политики в области открытости по результатам анализа данных мониторинга .

Начиная с 2012 года, проводится Всероссийский конкурс местного самоуправления «Открытый муниципалитет» .

Число участников конкурса росло год от года: в 2012 году их было менее 100, в 2014 году — более 250, а в 2015 году — около 350. В 2016 году решение о проведении конкурса до настоящего момент не принято .

Победители конкурса получают право называться «Открытым муниципалитетом» .

По итогам конкурса публикуется электронный дайджест «Лучшие муниципальные практики России» - о победителях конкурсов прошлых лет .

По существу, это набор примеров внедрения элементов открытости в отдельных муниципалитетах. Эффективность внедрения этих элементов, как правило, не оценивалось, значение их с точки зрения повышения качества управления также не отслеживалось .

Исключение составляет пример города Череповца, где была сделана попытка внедрения стандартов открытости.

Инструменты и механизмы открытости, действующие в Череповце, позволяют выполнять 7 стандартов открытости:

­ организация широкого многоканального доступа граждан к ресурсам о деятельности органов власти, присутствия граждан на заседаниях органов власти;

­ выстраивание обратной связи с гражданским обществом (радиоприемная мэра, сайт www.cherinfo.ru, встречи с руководством города, страничка мэра «VK.com»);

­ внедрение системы внешней и внутренней оценки органов местного самоуправления (проекты «Госуслуги: ваша оценка» и «Народный контроль»);

­ отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа муниципалитета (обнародование, размещение результатов социологических опросов, показателей качества оказания услуг);

­ доведение информации о работе органов местного самоуправления в понятных для граждан форматах (проект «Народный бюджет»);

­ взаимодействие со СМИ;

­ реализация проекта «Электронный гражданин» .

К сожалению, в целом проведение конкурса не стало фактором, мотивирующим муниципальные власти к внедрению открытости .

Ограниченность влияния конкурса была связана, в том числе, и с недостатками, которые проявились при его организации:

­ оценивались прозрачность и информационная открытость деятельности местных органов управления, а не открытость всей системы управления;

­в ходе проведения конкурса сравнивались характеристики деятельности органов местного самоуправления, а не состояние открытости в муниципалитете в целом .

Анализ сложившейся практики позволяет прийти к следующим выводам .

1. Тема открытости замыкается в относительно узком кругу активных муниципалитетов в пределах 5% от их общей численности. Используемые в настоящее время подходы не способны существенным образом расширить эту совокупность .

2. Государство в вопросах внедрения открытости на местном уровне занимает пассивную (созерцательную) позицию. Наблюдается снижение интереса к данной проблеме, в том числе со стороны Открытого правительства, отчетливо проявляется недооценка ресурсного потенциала, который бы мог быть мобилизован при использовании технологий открытости на местном уровне .

3. Мотивация муниципалитетов по внедрению открытости крайне слабая и замыкается по существу на моральном поощрении ограниченного числа муниципалитетов, принявших участие в конкурсе .

4. Нет единства в методических подходах внедрения открытости .

5. Принципы и элементы открытости внедряются некомплексно:

большинство муниципалитетов внедряют открытость в отдельных изолированных друг от друга сферах, пользуются ограниченным набором средств внедрения открытости .

6. В большинстве случаев открытость сводится к информационной открытости, то есть организации каналов открытого доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления .

7. Нет реального мониторинга и оценки процесса внедрения открытости на местном уровне .

Внедрение элементов открытости происходит вне контекста 8 .

повышения качества муниципального управления существенно ограничивает результативность подобных действий .

9. Используемые методы внедрения открытости слабо защищены от рисков имитации деятельности, созданию формальной отчетности по внедрению процедур открытости без изменения идеологии управления .

2. Направления развития проекта «открытый муниципалитет»

2.1 Предложения по модернизации проекта «Открытый муниципалитет»

Основной задачей модернизации проекта «Открытый муниципалитет»

является создание условий, которые способствовали институциональным преобразованиям текущей социальной-экономической обстановки в муниципалитетах по нескольким направлениям .

1. Повышение ресурсного потенциала муниципалитета Открытость позволяет привлекать ресурсы через технологии партисипативного бюджетирования, развитие волонтерского движения, реализации проектов муниципального частного партнерства, привлечение населения к участию в ресурсосберегающих технологиях. Открытость в управлении снижает управленческие расходы .

2. Повышение эффективности управления Наиболее очевидным последствием внедрения открытости является снижение коррупционных проявлений. Наличие обратной связи также способствует принятие более обоснованных решений. Эффективность управления на стадии реализации принятых решений также может быть повышена за счет привлечения ресурсов НКО и бизнес структур. Выстроенная система общественного контроля на муниципальном уровне действует во многих случаях эффективнее надзорных государственных институтов .

3. Снижение социальной напряженности Сопричастность к процессу управлению способствует преодолению потребительских настроений во взаимоотношениях населения с органами власти, и, как следствие, постоянного недовольства объёмом и качеством распределяемых благ. Открытость позволяет управлять и позитивно настраивать консолидированное мнение местного сообщества по вопросам и событиям местной жизни .

4. Структурирование информационных потоков Открытость в работе с информационными потоками и их источниками обеспечивает полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставления информации для принятия управленческих решений. Кроме того, ставится задача адаптации сведений о муниципалитете к запросам различных групп потенциальных потребителей информации. На базе анализа областей пересечения информации, предоставляемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами представляется целесообразным стандартизировать потоки информации, для последующего объединения их в ГИС .

Кроме того, для руководителей органов государственной власти, включая территориальные органы, рекомендуется установить стандарты формы основной и дополнительной информации, которая предоставляется органам местного самоуправления или может быть предоставлена по запросам таких органов с учетом выявленных областей пересечения. Такие новые требования должны найти отражение в соответствующих административных регламентах .

Целесообразно также рекомендовать руководителям бизнес-структур, профессиональных и общественных организаций, действующих на территории муниципального образования, принимать на добровольной основе аналогичные формы предоставления информации .

Модернизация проекта «Открытый муниципалитет» предполагает активизацию всех составных элементов открытости, которые включают:

­ информационную открытость, как в части предоставления в доступной для населения форме результатов нормотворческой деятельности муниципалитета, так и путем адаптации к интересам различных групп населения баз статистических данных;

­ открытость к внешней среде, включающую в себя открытость к инвестициям, соответствие требованиям, предъявляемым к участникам федеральных и региональных программ, участие в межмуниципальном сотрудничестве, эффективное управление миграционными процессами;

­ открытость управления, которая должна затрагивать весь контур управления от принятия планов и программ до контроля за их реализацией, а также касаться всех управленческих структур, расположенных на территории муниципального образования .

Ожидаемые результаты реализации проекта «Открытый муниципалитет» в части указанных составляющих представлены в табл. 2.1.1Таблица 2.1.1 – Ожидаемые результаты модернизации информационной открытости

–  –  –

Как видно из таблицы, модернизация проекта «Открытый муниципалитет» в части информационной открытости позволит повысить качество информационных потоков, расширить возможности для анализа ситуации в муниципальных образованиях (в т.ч. путем проведения межмуниципальных сравнений), что в конечном счете будет содействовать комплексному развитию муниципальных образований .

Таблица 2.1 .

2 – Ожидаемые результаты модернизации открытости к внешней среде

–  –  –

Модернизация открытости к внешней среде, таким образом, позволит повысить инвестиционную привлекательность муниципальных образований за счет как расширения возможностей оценки инвестиционного потенциала муниципальных образований (в том числе в части анализа нормативноправового обеспечения инвестиционной политики), так и сокращения числа барьеров различного характера во взаимоотношениях с инвесторами .

Таблица 2.1 .

3 – Ожидаемые результаты модернизации открытости управления

–  –  –

Модернизация открытости управления в целом позволит снизить взаимное недоверие и антагонизм между органами управления и населением, эффективно вовлекать граждан и общественные организации в процесс управления, а также расширить возможности для адекватного отслеживания ситуации в муниципальных образованиях на постоянной основе .

Открытость – основной механизм управления рисками на муниципальном уровне, к числу которых относятся: формализм, коррупционность, ориентация на решение сиюминутных задач, отсутствие инициативы. Открытость – основной способ распределения ответственности за принимаемые управленческие решения на местном уровне .

Модернизация проекта «Открытый муниципалитет» предполагает адекватный учет специфики муниципального управления. Открытость на муниципальном уровне принципиально отличается от открытости для госструктур.

Для госструктур открытость – это:

­ публичная декларация целей и задач;

­ размещение информации о деятельности в открытом доступе;

­ публичная отчетность;

­ независимая экспертиза и общественный мониторинг;

­ обеспечение понятности нормативно-правового регулирования;

­ работа с открытыми данными;

­ работа с общественностью и СМИ .

–  –  –

Открытость предполагает формирование многослойной системы подачи информации. Задачи, которые ставятся и решаются при раскрытии информации, должны определять форму подачи информационных данных, их группировку и агрегирование. Информационные потоки должны быть осмысленно распределены в соответствии с интересами потенциальных потребителей информации. Открытость на местном уровне должна стать фактором, формирующем общественное мнение, управляющим процессами социальной самоидентификации местного сообщества, нацеливать на решение вопросов местного значения в тесном переплетении с задачами государственного уровня .

Технологии открытости на муниципальном уровне тесно переплетаются с технологиями, которые развиваются в рамках концепции Smart City. В виртуальном пространстве формируются сообщества, которые строят новые модели взаимодействия (например, совместное потребление услуг, товаров, пространства). Городские сообщества производят и потребляют огромные объемы информации, и на этой основе «самонастраиваются», оптимизируя свое поведение, опираясь на действия каждого из горожан. Для решения управленческих задач городские структуры должны быть встроены в эти информационные обмены, выполняя в отдельных случаях роль активных модераторов, а в других, используя эти каналы для целей оперативного мониторинга ситуации в городе18 .

Открытость на местном уровне должна пониматься как открытость всей системы управления как государственного (территориальные органы органов государственной власти), так и муниципального уровня. Необходимо предложить технологии и механизмы, стимулирующие и ориентирующие государственные и муниципальные структуры к сотрудничеству в области внедрения технологий открытости. К этому сотрудничеству в обязательном порядке должны быть подключены структуры гражданского общества и бизнес сообщества. Необходимо четко распределить зоны ответственности между всеми заинтересованными сторонами во внедрении открытости в конкретном муниципалитете .

Открытость не должна сводиться к фиксации неэффективных и неправомерных управленческих решений. По-настоящему открытый муниципалитет – это муниципалитет, в котором корыстное и неэффективное использование муниципальных ресурсов невозможно по причине высоких рисков негативных последствий для управленцев, сознательно См. подробнее: http://city-smart.ru/info/61.html злоупотребляющих имеющимися у них полномочиями. Таким образом открытость во всех своих проявлениях (прозрачность управления, расширенный доступ к информации, вовлечение общественности в процесс управления, общественный контроль) становятся дополнительным мотивационным стимулам для муниципальных служащих для повышения качества муниципального управления .

В свою очередь, эффективность внедрения технологий открытости может быть достигнута, если органы местного самоуправления будут видеть практическую выгоду от расширения числа участников процесса управления .

В таблице 2.1.5 оценены мотивы, которые могли бы стимулировать муниципалитеты активизировать внедрение открытости .

–  –  –

В рамках модернизации проекта «Открытый муниципалитет» должна быть налажена система мониторинга внедрения открытости в муниципалитетах. Должна быть сформирована системы критериев и маркеров, позволяющих оценивать состояние открытости в муниципалитетах, проработаны каналы и способы обмена опытом между ними .

Одновременно с реализацией этих базовых требований, необходимы меры защиты проекта от рисков, которые, как было отмечено в предыдущем разделе, уже проявились на ранних стадиях его реализации и могут негативным образом сказаться на эффективности проекта в будущем .

2.2 Предложения по модернизации государственной политики в сфере реализации проекта «Открытый муниципалитет»

Формирование государственной политики в области реализации проекта «Открытый муниципалитет должно начаться с определения места данного проекта в системе государственных приоритетов. Необходимо определить какие задачи решаются при внедрении открытости на местном уровне, какие эффекты могут быть получены от такого внедрения .

Позиционирования федерального центра по отношению к процессам внедрения открытости на муниципальном уровне означает выбор между двумя стратегиями. Первая предполагает пассивное отношение к процессам, происходящим в данной области на местном уровне. Вторая, предполагает активное продвижение открытости с использованием всего арсенала адекватных и эффективных инструментов реализации государственной политики .

Каждый из этих подходов имеет положительные и отрицательные стороны .

Положительные моменты пассивного подхода связаны с низкими издержками, отсутствием управленческих рисков, созданием каналов обмена опытом между муниципалитетами с использованием уже сформированных структур.

К числу пассивных форм реализации политики открытости на местном уровне могут быть отнесены инструменты, которые задействованы и в настоящее время:

тиражирование сборников лучших практик, организация конкурсов, разработка и размещение на сайтах федеральных и региональных органов государственной власти методических разработок .

Однако пассивный подход не создает необходимой мотивации для органов местного самоуправления, технологии открытости остаются уделом ограниченного числа активных муниципалитетов, увеличение числа которых происходит крайне низкими темпами. Эффективность внедрения принципов открытости на местном уровне остается неочевидной как для органов управления, так и для граждан .

Потребность в активном подходе напрямую связано с изменениями условий социально-экономического развития страны, наблюдаемых в последние годы. В условиях «нефтедолларового изобилия» движение бюджетных ресурсов сверху вниз создавало объективную необходимость и возможность параллельного движения управляющих сигналов и контрольных мер за расходованием передаваемых на муниципальный уровень ресурсов. В настоящее время ситуация качественно меняется - необходимо перенастроить систему муниципального управления, переориентировав ее на работу с собственными ресурсами развития .

Муниципалитетам все в большей степени придется рассчитывать на ресурсы, которые ранее были «законсервированы» и не использовались. Их мобилизация требует от всех субъектов, участвующих в государственном и муниципальном управлении, применения качественно иных управленческих технологий, отличных от простого улавливания управленческих сигналов властной вертикали .

Поэтому внедрение технологий «открытого муниципалитета» должна рассматриваться в контексте стратегической государственной задачи мобилизации ресурсов в условиях кризиса .

Особенности организации управления на местном уровне ограничивают применение методов административного и нормативного регулирования в реализации государственной политики - принятие законодательных актов, иных нормативных документов, положений, административный контроль, меры административного принуждения, использование индикаторов открытости для оценки эффективности деятельности управленческих кадров .

При этом в современных условиях существуют возможности активизации принципов открытости как элемента управления через каналы агитации и пропаганды. Тема открытости еще не получила адекватного отражения в средствах массовой информации, на публичных мероприятиях, к работе по внедрению открытости недостаточно привлекаются лидеры общественного мнения. При относительно низких издержках методы продвижения технологий открытости через СМИ, интернет, публичные мероприятия способны сформировать заинтересованность во внедрении открытости в управлении со стороны местных сообществ. Вместе с тем, реализация государственной политики методами агитации и пропаганды также не создает достаточной мотивации для органов местного самоуправления .

Для реализации государственной политики в данной области обращают на себя внимание возможности, которые открываются при использовании инструмента лицензирования, а именно его составляющей «Стандартизации» .

2.3 Стандартизация как метод реализации проекта «Открытыймуниципалитет»

Необходимость получения документального подтверждения адекватного состояния системы муниципального управления принципам открытости, а самое главное - продуманные механизмы получения этого подтверждения могут стать эффективным рычагом, мотивирующим местные власти к проведению реальных преобразований в системе управления .

Стандартизация – это документированная декларация государства о включении открытости на местном уровне в приоритеты государственной политики .

Принятие национального стандарта открытости муниципального управления позволит:

­ повысить мотивацию органов местного самоуправления;

­ сформировать основы для повышения качества муниципального управления в целом;

­ скоординировать деятельность органов местного самоуправления и территориальных государственных органов управления;

­ сочетать внедрение общих принципов открытости с местными инициативами;

­ расширить маркетинговые возможности муниципальных образований, сертифицированных по национальному стандарту .

Потребность в стандартизации зафиксирована в Резолюции Всероссийского муниципального форума «Открытый муниципалитет», который состоялся в г. Красноярске 28–29 ноября 2013 года19 .

При разработке национального стандарта «Открытый муниципалитет»

необходимо использовать имеющийся опыт стандартизации процесса управления на местном уровне. Речь идет, в первую очередь, о практики разработки и применения национального стандарта ГОСТ Р ИСO 18091:2014 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ИСO 9001:2008 в местном самоуправлении» и национального стандарта ГОСТ Р 56548–2015/ISO/DIS/37101 «Устойчивое развитие административнотерриториальных образований система менеджмента. Общие принципы и требования».20 Необходимость использования при стандартизации единого национального, а не региональных стандартов определяется:

­ едиными для всех муниципалитетов целями и задачами внедрения технологий открытости;

­ общностью законодательной и нормативной базы в области местного самоуправления;

­ единообразием инструментов и используемых процедур управления;

­ едиными требованиями к управленческим кадрам .

Особенности муниципалитетов как объектов управления характеризуются особенностями, не связанными с их региональной принадлежностью. Определяющими являются такие характеристики как http://open.gov.ru/upload/iblock/197/197d76605755e5badc1664210b4123b7.pdf Следует подчеркнуть, что данные стандарты не в полной мере отвечает задачам стандартизации в сфере муниципального управления и не могут являться ориентиром для органов местного самоуправления, желающих выстроить качественную систему управления в своих муниципалитетах, поскольку не учитывает специфику организации местного самоуправления при описании стандартных требований к процессам, процедурам, механизмам взаимодействия и их документированию. В существующей редакции из текста стандартов невозможно понять, какие действия должны предпринять органы местного самоуправления, чтобы их управленческая деятельность отвечала требованиям стандартов. Крайняя неопределенность и расплывчатость формулировок не позволяет даже на уровне постановки задачи сформировать подходы к аттестации местных органов управления по принятым стандартам .

численность населения, статус, тип муниципального образования. Специфика этих типов муниципальных образований должна быть отражена в национальном стандарте .

Взаимодействие между федеральным и региональным уровнем по организации сертификации муниципалитетов предлагается построить с использованием принципа «двух ключей» .

За федеральным уровнем предлагается закрепить вопросы:

разработки и утверждения национального стандарта, подготовки методических материалов по применению стандарта,

- организации общероссийского мониторинга,

- организации всероссийского портала для обсуждения проблем открытости на местном уровне,

- выборочной проверки сертифицированных муниципалитетов на соответствие требованиям стандарта .

За региональным уровнем предлагается закрепить:

­ организацию работы по сертификации муниципалитетов;

­ координацию деятельности муниципальных и государственных органов на территории муниципалитетов;

­ использование экономических методов мотивации органов местного самоуправления к внедрению положений национального стандарта .

В предлагаемом формате работа по стандартизации – это организация взаимодействия органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти по внедрению открытости для всей системы управления на территории муниципалитета. В этом случае система управления будет отражать не «открытость муниципалитета», а «открытость в муниципалитете». И именно это должно сформировать основу сертификации по национальному стандарту открытости муниципального управления .

Получение сертификата – формальный итог этой работы, а не ее цель .

В целях снижения затрат муниципалитета, связанных с получением сертификата соответствия национальному стандарту, предлагается установить двухэтапную процедуру аттестации .

На первом этапе происходит самодиагностика муниципалитета на соответствие требованиям национального стандарта. Процедура и методика самодиагностики может повторять процедуру и методику самодиагностики, предусмотренную для региональных органов власти21. Для целей самодиагностики может быть использована система закрытых вопросов с вариантами ответов – «да», «нет» или «частично», распределенная по основным составляющим открытости: информационная открытость, открытость к внешней среде, открытость управления. Самодиагностика должна позволить получить оценку потенциала муниципалитета, определить круг приоритетных вопросов, решение которых может быть найдено с помощью механизмов открытости. Самодиагностика может быть проведена муниципалитетом самостоятельно или с привлечением внешних экспертов. На основе самодиагностики определить механизмы, требующие наибольшей проработки. Исходя из итогов самодиагностики и целей социальноэкономического развития муниципального образования, утвержденных в комплексных программах, стратегиях, определяется последовательность и приоритетность внедрения механизмов открытости. По каждому механизму должны быть выбраны целевые показатели, которые будут использованы для проведения контроля за продвижение открытости в муниципалитете, а также стать индикаторами мониторинга реализации программы. Для каждого механизма необходимо определить конкретные мероприятия, направленные на его внедрение с указанием сроков реализации, требуемого финансирования и его источников, других необходимых ресурсов, ожидаемых результатов, ответственных лиц, исполнителей и соисполнителей, а также при Проект Методических рекомендаций по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации - http://open.gov.ru/openregion/ необходимости ключевых партнеров, с которыми должно быть установлено взаимодействие в ходе реализации мероприятия .

На втором этапе происходит аттестация муниципалитетов по процедуре, предусмотренной нормативными документами субъекта РФ. В перспективе вопросы аттестации по национальному стандарту «Открытый муниципалитет» могут быть переданы СРО, образованной в рамках Конгресса муниципальных образований .

Действующим законодательством и нормативными документами, принятыми Росстандартом, определены порядок и последовательность этапов разработки национальных стандартов, которые включают в себя организационные процедуры, а также способы обсуждения содержания национального стандарта на различных стадиях его подготовки .

После утверждения национального стандарта «Открытый муниципалитет» необходимо провести мероприятия, которые способствовали бы распространению положений стандарта в муниципалитетах.

В общем виде эти мероприятия могут быть сгруппированы по четырем основным направлениям:

­ апробация внедрение национального стандарта в пилотных муниципальных образованиях;

­ проведение PR-кампании, для создания устойчивого интереса ОМСУ к применению в деятельности требований национального стандарта;

­ организация работы по добровольной сертификации ОМСУ по национальному стандарту в субъектах РФ;

­ организация системы мониторинга внедрения открытости в муниципальных образованиях с использованием национального стандарта .

Последнее направление должно обеспечить устойчивость системы стандартизации открытости на муниципальном уровне .

Приложение 1 Нормативные документы, регламентирующие внедрение механизмов открытости в деятельность государственных и муниципальных органов власти



Похожие работы:

«М униципальное бю джетное учреж дение дополнительного образования "Детская ш кола искусств "О бразовательно-концертное объединение имени Кима Н азаретова"ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ОБЩЕРАЗВИВАЮЩАЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА В ОБЛАСТИ ИЗОБ...»

«Социология науки © 2004 г. И. Ф. БОГДАНОВА ЖЕНЩИНЫ В НАУКЕ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА БОГДАНОВА Ирина Феликсовна кандидат социологических наук, заведующая кафедрой информатики и вычислительной техники Института технической кибернетики Национальной академии наук Белоруси. Изучая исто...»

«Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Лицей № 6" города Рубцовска Алтайского края Подведение итогов реализации ФГОС НОО в 2015 2016 учебном году Рубцовск 2016 Стандарты второго поколения – это средство обеспечения с...»

«Федеральное агентство по образованию псковский государственный политехнический институт О. В. Ворожцов Гидравлика с примерами решения задач Учебно–методическое пособие для студентов специальности 653300 – Эксплуатация наземного транспорта и транспортного оборудования Псков Оглавление Введение..5 Раздел 1. Жидко...»

«c 2018 г. 25 августа Письма в ЖЭТФ, том 108, вып. 4, с. 249 – 252 Визуализация топологического фазового перехода Березинского–Костерлица–Таулеса в джозефсоновской среде – обнаружение аномальной температурной зависимости магнитосопротивления гранулярных высокотемпературных сверхпроводников YBa2 Cu3 O7 Т. В. Су...»

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТАНДАРТ СОЮЗА ССР МАТЕРИАЛЫ ОБУВНЫЕ МЕТОД ОПРЕДЕЛЕНИЯ УДЕЛЬНЫХ ОБЪЕМНОГО И ПОВЕРХНОСТНОГО ЭЛЕКТРИЧЕСКИХ СОПРОТИВЛЕНИЙ ГОСТ 25937-83 Издание официальное Цена 3 коп, ЭСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ СССР ПО СТАНДАРТАМ Москва технический надзор РАЗРАБОТАН Министерством легкой промышленности СССР ИСПОЛНИТЕЛИ В. П. Рох...»

«Алматы технологиялык университетшщ хабаршысы. 2013, №5. 135М 2304-5685 АЛМАТИНСКОГО ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА Выпуск 5 (101) АЛМАТЫ ТЕХНОЛОГИЯЛЫК УНИВЕРСИТЕТ1НЩ ХАБАРШЫСЫ Басылым 5 (101) ОР АЬМАТУ ТЕСН1М01-0С1СА1. 1ЛЧ1УЕК31ТУ о 1ззие 5 (101) ш X АЛМАТ...»







 
2019 www.mash.dobrota.biz - «Бесплатная электронная библиотека - онлайн публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.