WWW.MASH.DOBROTA.BIZ
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - онлайн публикации
 

«ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ ВЕСЕННЕЙ СЕССИИ ГОСДУМЫ 2018 ГОДА сентябрь, 2018 г. Оглавление ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ВЕСЕННЕЙ СЕССИИ 2018 ГОДА 3 КЛЮЧЕВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ...»

РЕЙТИНГ

ЗАКОНОТВОРЦЕВ

ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ

ВЕСЕННЕЙ СЕССИИ

ГОСДУМЫ 2018 ГОДА

сентябрь, 2018 г .

Оглавление

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ВЕСЕННЕЙ СЕССИИ 2018 ГОДА 3

КЛЮЧЕВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА 7

1. НОВЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ В ДУМСКОМ ПОРТФЕЛЕ: РАСШИРЕНИЕ КОАЛИЦИОННОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И РОСТ АКТИВНОСТИ ДЕПУТАТОВ

В РАЗРАБОТКЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

График №1. Доля разных субъектов права ЗИ в общем объёме внесённых законопроектов График №2. Показатели совместного законотворчества депутатов Госдумы График №3. Доля новых депутатских законопроектов, отозванных авторами или возвращённых в течение той же сессии

2. ОСОБЕННОСТИ РАБОТЫ С ПРИНИМАЕМЫМИ ЗАКОНАМИ: РОСТ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕПУТАТСКОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

И ПРОДВИЖЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ЗАКОНОПРОЕКТОВ БЛАГОДАРЯ РАЗБОРУ «ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ЗАВАЛОВ»

График №4. Соотношение внесённых и принятых законопроектов в течение сессии График №5. Доля законопроектов от трёх наиболее активных субъектов права ЗИ среди всех законопроектов, принятых за сессию хотя бы в одном из чтений 16

3. ОСОБЫЕ ФОРМАТЫ РАБОТЫ С ПРИНИМАЕМЫМИ ЗАКОНАМИ: СДЕРЖИВАНИЕ «СКОРОСТНОГО»



ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И МЕХАНИЗМЫ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ РЕЗОНАНСНЫХ ИНИЦИАТИВ

График №6. Доля принятых «быстрых» законопроектов (менее 15 дней между первым и третьим чтением)

4. ОСНОВНЫЕ ТЕМЫ ДЕПУТАТСКОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА: ВЫХОД НА ПЕРВЫЙ ПЛАН ВОПРОСОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И СЮЖЕТОВ,

СВЯЗАННЫХ С ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМОЙ

График №7. Основные темы депутатского законотворчества в весеннюю сессию 2018 года (законопроекты с участием депутатов Госдумы)

5. АНАЛИЗ МЕЖФРАКЦИОННЫХ РАСКОЛОВ В ХОДЕ ГОЛОСОВАНИЙ ЗА ПРИНИМАЕМЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ

График №8. Консолидированное голосование всех четырёх фракций за принимаемые законопроекты

ПАРТИЙНЫЕ И ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕПУТАТСКОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА 29

1. НАИВЫСШИЙ УРОВЕНЬ ПЕРСОНАЛЬНОЙ ДЕПУТАТСКОЙ АКТИВНОСТИ И КОАЛИЦИОННОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА – ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ СЕССИИ

График №9. Количество действующих депутатов, набравших баллы за активность или результативность (по методике «Рейтинга законотворцев») График №10. Законотворческая активность фракций Госдумы в весеннюю сессию (включая совместные и межфракционные законопроекты) 2. «Единая Россия» .

3. «Справедливая Россия» .

4. ЛДПР .

5. КПРФ .

Таблица №1. ТОП-50 законотворцев весенней сессии Госдумы 2018 года МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ 46

1. Выборка законопроектов

2. Критерии оценки законопроектной активности и результативности

3. Учёт социальной значимости законопроектов

–  –  –

Подтверждается отмеченный уже в прошлую сессию тренд на более активное и продуктивное межфракционное и совместное (с сенаторами или Заксобраниями) законотворчество. Даже несмотря на резкий рост весной индивидуальной активности оппозиционных фракций с собственными законопроектами, более 27% всех новых депутатских инициатив было предложено либо сразу несколькими фракциями (11,5%), либо совместно с членами Совета Федерации и региональными парламентами (15,9%). Наибольшую склонность к коалиционному законотворчеству демонстрируют «Единая Россия» и «Справедливая Россия», у каждой из которых количество собственных и совместных инициатив оказалось примерно равно .



Такие коалиционные законопроекты составляют 48% среди всех принятых депутатских законопроектов хотя бы в одном из чтений (весной принято 156 депутатских инициатив, из них 75 - коалиционные). Именно межфракционные инициативы, а также законопроекты, поступающие от Владимира Путина, чаще всего принимаются всеми четырьмя фракциями консолидированно .

Хотя в целом уровень консолидированного голосования за принимаемые законопроекты снижается и впервые в нынешнем созыве упал ниже 50% (в первых чтениях) до 52% (во вторых чтениях) .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 3 Рост активности и эффективности депутатского законотворчества имеет несколько объяснений. С одной стороны, депутаты Госдумы чаще, чем в прошлые сессии, брали на себя авторство в регулировании вопросов, которые принято относить к правительственным - развитие рынка жилищного строительства, системы оказания госуслуг, особых зон экономического развития и других мер поддержки бизнеса, антисанкционной политики, социальные послабления по имущественным налогам .

Кроме того, парламентарии включились в реализацию социальных положений президентского Послания и поиск механизмов законодательного урегулирования ряда проблем, поднятых на «прямой линии» с президентом .

С другой стороны, для оппозиционных фракций сессия оказалась фактически предвыборной. Накануне президентских выборов, перед началом работы нового состава правительства РФ и в разгар конфликтного обсуждения правительственных инициатив в налогово-пенсионной сфере оппозиция заново представила свои программные законопроекты, многие из которых уже рассматривались и отклонялись парламентом в последние годы. Это тоже увеличило законодательный портфель Госдумы .

Наконец, КПД депутатских законопроектов повысился и благодаря разбору «законодательных завалов» прошлых лет. Эта работа помогла реанимировать и довести до финальной стадии ряд социально значимых законопроектов, авторами которых в своё время выступали преимущественно депутаты Госдумы или сенаторы (некоторые из них отражены в соответствующем разделе исследования) .

Доля новых правительственных законопроектов в весенние сессии в последние годы держится в интервале 20-25% (весной 2018 года - 24,8% от общего числа внесённых законопроектов), традиционно больше законопроектов правительства поступает осенью, вместе с «бюджетным пакетом». В абсолютном выражении количество законопроектов от правительства РФ, поступивших в Госдуму в весеннюю сессию, оказалось наибольшим за последние несколько лет, несмотря на почти месячный перерыв в законотворческой активности кабинета министров в апреле-мае .





Доля правительственных законопроектов среди принятых за сессию хотя бы в одном из чтений впервые в Госдуме VII созыва снизилась до менее 50%; в предыдущие весенние, не связанные с принятием бюджета сессии она была выше. Это связано как с повышением эффективности депутатского законотворчества, так и с увеличением доли результативных законопроектов от регионов. Одобренные инициативы Заксобраний составили более 7% от общего портфеля законопроектов, принятых весной хотя бы в одном из чтений .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 4 Несмотря на рост количества новых законопроектов, а также рекордную продолжительность весенней сессии, Госдуме удаётся соблюдать курс на упорядочивание законотворческого процесса, сдерживать попытки «скоростного» законотворчества и не накапливать новые «завалы» из заведомо непроходных инициатив .

Общее число новых законопроектов в думском портфеле даже на фоне роста активности оппозиции остаётся в среднем на четверть ниже, чем в период работы депутатов прошлого созыва. Новые принципы взаимодействия с Заксобраниями позволили уменьшить количество новых законопроектов из регионов без ущерба их качеству - наоборот, КПД регионального законотворчества увеличился .

Ни один из законопроектов сессии не был принят по упрощённой процедуре – в первом и сразу в итоговом чтении .

Возвращение на трёхдневный график пленарных заседаний позволило развести на разные дни второе, содержательное и третье, редакционное чтение всех законопроектов. Несмотря на масштабные объёмы законотворчества под занавес сессии и необходимость оперативно закрепить ряд поручений президента РФ, осталась на достаточно низком уровне доля «быстрых»

законопроектов - только 9,6% среди всех законопроектов, одобренных в третьем чтении, прошли все три стадии менее, чем за 15 дней (вдвое лучше, чем в Госдуме предыдущего созыва) .

Благодаря более качественной проработке законопроектов на этапе «входа» и сокращению количества заведомо непроходных инициатив, в Госдуме стали больше работать «на результат» - на принятие законопроектов, а не их отклонение. По сравнению с прошлой весной, на 28% выросло число принятых хотя бы в одном чтении законопроектов любого авторства. Год назад таких инициатив от всех субъектов было 359, а в 2018 году их стало 458 - это самый высокий показатель за несколько лет. Соответственно, и соотношение результативных, принимаемых хотя бы в одном чтении законопроектов к объёму всего поступивших в Госдуму новых инициатив вторую сессию подряд держится на высоком уровне 2:3 (около 67%) .

Госдума развивает дополнительные механизмы экспертизы и доработки социально чувствительных, резонансных законопроектов .

Расширилась практика «условного» принятия наиболее конфликтных законопроектов в первом чтении, когда вместе с одобрением концепции законопроекта сразу согласовывается и принимается особое постановление о необходимых поправках ко второму чтению (этот механизм не является обязательным по регламенту, обычно поиск компромисса по поправкам идёт уже после голосования в первом чтении). Весной Госдума внесла в первом чтении особые предложения к 3 правительственным и 4 депутатским и совместным законопроектам (их перечень представлен в соответствующем разделе исследования) .

Новыми механизмами внешней экспертизы резонансных законопроектов стали формат общественно-парламентских слушаний, реализованный по законопроекту о повышении пенсионного возраста на этапе принятия поправок ко второму чтению, а также рассмотрение наиболее чувствительных для бизнеса и гражданского общества законопроектов в рамках Совета по законотворчеству при спикере Госдумы. В осеннюю сессию может оформиться ещё одна долгосрочная экспертная площадка для работы с чувствительными законопроектами - рабочая группа Госдумы по доработке пенсионного пакета .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 5 Достаточно политизированный характер весенней сессии предопределил ситуативный прирост доли непроработанных депутатских законопроектов, возвращённых из-за несоблюдения регламента (отсутствие заключений правительства РФ или Верховного Суда РФ) или отозванных авторами самостоятельно - 11% «брака». Большинство таких законопроектов исходило от оппозиции, а несоблюдение регламентных норм было вызвано попытками опередить правительство РФ с альтернативными инициативами в сфере экономической политики или затормозить рассмотрение резонансных налогово-пенсионных инициатив .

Весной заметно возросло внимание депутатов Госдумы к экономическим, пенсионно-трудовым и социальным сюжетам .

Впервые лидирующей темой депутатского законотворчества оказались вопросы экономической и бюджетно-налоговой политики (почти 11% от общего числа новых депутатских законопроектов). Отчасти это связано с тем, что левые фракции, по сути, повторно внесли свои программные законопроекты. Второй по значимости темой стали проблемы пенсионной системы и неразрывно связанные с ними вопросы защиты трудовых прав россиян (8,2% депутатских инициатив). На третьем месте среди депутатских инициатив - регулирование развития отдельных отраслей бизнеса (7,7%). Стабильно высоко внимание депутатов в своём законотворчестве к сфере ЖКХ и защите жилищных прав россиян (6,9%), мерам адресной социальной поддержки уязвимых групп населения (5,5%) .

Среди пенсионных инициатив депутатов было много предложений, противоречащих концепции правительственного законопроекта или внесённых без необходимых финансовых расчётов. В то же время ряд законопроектов оппозиции перекликаются с обозначенными властью будущими решениями в пенсионной и смежных сферах (досрочное начало выплат повышенных «сельских» пенсий, борьба с уклонением бизнеса от уплаты страховых взносов за работников в полном объёме, реформа балльной формулы и индивидуального пенсионного коэффициента, развитие системы гериатрии и др.) .

Большинство депутатских законопроектов по защите трудовых прав касаются гарантий трудоустройства для молодёжи – потенциально рисковой социальной группы в условиях, когда государство в ходе пенсионной реформы будет контролировать и стимулировать, прежде всего, занятость возрастных работников .

Во фракционном зачёте «Рейтинга законотворцев» по итогам сессии лидирует «Единая Россия», однако количество её депутатов в топ-50 несколько сократилось с 29 до 22 депутатов. Это связано с тем, что весной заметный прогресс в результативности своих законопроектов показала «Справедливая Россия», которой удалось не только по традиции стать самой активной фракцией по количеству новых инициатив, но и провести через Госдуму ряд своих социальных общефракционных законопроектов, а также совместных с «единороссами» инициатив .

Первую пятёрку персонального зачёта «Рейтинга законотворцев» составили Анатолий Аксаков («Справедливая Россия»), Павел Крашенинников («Единая Россия»), Сергей Миронов («Справедливая Россия»), Николай Николаев («Единая Россия») и ещё один «эсер» Михаил Емельянов. Наибольшего прогресса добились также «единороссы» Андрей Исаев, Сергей Неверов и Ирина Яровая, коммунист Иван Мельников, «эсер» Олег Шеин и представитель ЛДПР Игорь Лебедев .

Сохраняется тенденция достаточно заметного присутствия в верхней части рейтинга не только опытных депутатов, но и депутатов-«новичков», работающих в Госдуме только первый созыв (на этот раз в топ-50 их оказалось 11 человек) .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 6

КЛЮЧЕВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА

ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

НОВЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ В ДУМСКОМ ПОРТФЕЛЕ: РАСШИРЕНИЕ КОАЛИЦИОННОГО

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И РОСТ АКТИВНОСТИ ДЕПУТАТОВ В РАЗРАБОТКЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Четвёртая сессия Госдумы VII созыва стала рекордной по общей продолжительности и по многим количественным характеристикам законотворческого процесса близка к показателям предвыборной весенней сессии 2016 года, а не первых трёх сессий Госдумы нынешнего созыва .

Однако взятый на вооружение в новом созыве Госдумы курс на упорядочивание парламентского процесса в целом выдерживается за счёт снижения объёмов хаотичного и неограниченного законотворчества. Несмотря на самые продолжительнее рамки сессии, общее количество поступивших в Госдуму законопроектов1 (678) оказалось меньшим, чем весной 2017 года (685 инициатив) или тем более в предвыборную сессию 2016 года (880 законопроектов). Таким образом, на протяжении нынешнего срока полномочий депутатов Госдумы число поступающих новых инициатив в среднем на четверть ниже, чем в аналогичные периоды работы Госдумы предыдущего созыва. Такой же тренд отмечался и по итогам осенних сессий .

В то же время доля собственно депутатских законопроектов в общем массиве заметно выросла и сравнялась с предвыборной весной 2016 года: депутаты самостоятельно или вместе с другими участниками законотворческого процесса – сенаторами, региональными Заксобраниями – инициировали 53,8% всех новых законопроектов (365 инициатив), тогда как в первые сессии нынешнего созыва этот показатель держался в интервале от 40% (в более короткие осенние периоды, посвящённые в первую очередь принятию правительственных законов бюджетноналогового характера) до 45% (прошлой весной). С одной стороны, депутаты активно включились в реализацию социально значимых положений президентского Послания и законодательное урегулирование проблем, поднятых на июньской «прямой линии» (от депутатов поступило несколько вариантов законопроектов по сдерживанию роста платежей по налогу на недвижимость для граждан, антисанкционной политике, смягчению экстремистского законодательства, упрощению получения гражданства для беженцев из зон гуманитарных конфликтов и др.) .

С другой стороны, для оппозиционных фракций сессия носила фактически предвыборный характер, в связи с чем они заново представили приоритетные идеологические законопроекты, многие из которых уже рассматривались и отклонялись парламентом в последние годы. В разгар сессии прошли президентские выборы, в которых участвовали кандидаты от КПРФ и ЛДПР, а «Справедливая Россия», поддержав Владимира Путина, пыталась соперничать с «Единой Россией» за включение собственных социально ориентированных инициатив в президентскую программу .

1. Не считая проектов по ратификации международных соглашений и договоров. Учитываются законопроекты, поступившие в Госдуму в период с 1 января до последнего дня сессии включительно (в 2018 году – до 27 июля) .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 7 Когда в мае-июне было сформировано новое правительство РФ и начался процесс разработки «дорожных карт» для реализации «майского указа»

Владимира Путина, оппозиции было важно артикулировать собственные наработки в социально-экономической сфере. Наконец, последние два месяца работы Госдумы ознаменовались обсуждением ключевых инициатив правительства РФ, касающихся формирования бюджетной политики на шестилетний период (повышение НДС, увеличение пенсионного возраста, изменения в акцизную политику и текущие налоговые режимы для бизнеса). На этом фоне оппозиционные фракции тоже вносили в Госдуму альтернативные предложения по наполнению бюджета, налоговотарифной политике и решению финансовых проблем пенсионной системы. Например, массово предлагались законопроекты по выходу из ВТО, усилению налоговой нагрузки на экспортёров сырья, переходу на прогрессивную шкалу налогообложения доходов физлиц, плоскую шкалу страховых взносов без льгот для высоких зарплат, введению госрегулирования и госмонополии в алкогольном, табачном и бензиновом секторах, нормативному закреплению размера бюджетных расходов на отрасли «человеческого капитала». Наконец, все три оппозиционные фракции летом 2018 года представили свои законодательные предложения по вопросам пенсионной реформы, в том числе в попытке затормозить рассмотрение в первом чтении правительственного законопроекта .

Доля новых правительственных законопроектов в весенние сессии Госдумы в последние годы держится в интервале 20-25% (весной 2018 года правительство подготовило 168 законопроектов, или 24,8% от общего числа), традиционно больше законопроектов правительства поступает в осеннюю «бюджетную» сессию .

Однако продление весенней сессии до конца июля, а также формирование в мае нового правительства РФ сказалось и на темпах правительственного законотворчества: количество законопроектов от исполнительной власти в абсолютном выражении оказалось наибольшим за последние несколько лет. В феврале-марте уходящее правительство РФ представило в Госдуму свои последние наработки, а с мая уже новый состав правительства активно включился в работу над законопроектами во исполнение Послания и инаугурационного «майского указа». В частности, уже в весеннюю сессию, а не осенью, как раньше, в Госдуму поступили ключевые налоговые законопроекты для подготовки нового трёхлетнего бюджета .

Самостоятельная законотворческая активность Заксобраний и членов Совета Федерации, наоборот, продолжает снижаться. Количество внесённых ими законопроектов за семь месяцев 2018 года практически совпадает с количеством инициатив, представленных в более короткую и менее насыщенную законопроектами осеннюю сессию. Тем самым, доля уникальных законопроектов сенаторов, разработанных без партнёрства с депутатами Госдумы, снизилась до 4,8% от общего числа новых инициатив (33 законопроекта), а на субъекты РФ пришлось всего 13,7% (93 законопроекта). Руководство Госдумы и Совета Федерации развивает Совет законодателей РФ как площадку предварительной экспертизы и доработки региональных законодательных инициатив, и это уменьшает количество некондиционных и однотипных законопроектов из регионов. Кроме того, у субъектов РФ есть возможность продвигать регионально значимые законопроекты через своих депутатов Госдумы либо в партнёрстве с ними (чаще всего соавтором законопроектов вместе со своими федеральными депутатами становится Госсобрание Башкортостана) .

Также растёт количество законопроектов, в которых сенаторы участвуют вместе с депутатами Госдумы: сенаторы и депутаты из соответствующих регионов внесли много законопроектов, касающихся Крыма и Севастополя, и пакет поправок о «специальных административных районах»

в Приморском крае и Калининградской области; продолжает успешно функционировать связка депутатов разных фракций в комитете Госдумы РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 8 по финрынку с профильным сенатором Николаем Журавлёвым и ещё в ряде отраслевых комитетов; депутаты ЛДПР вносят некоторые программные законопроекты в связке с партийным сенатором Еленой Афанасьевой. При этом впервые за созыв Совет Федерации воспользовался правом законодательной инициативы от имени всей верхней палаты, а не отдельных групп сенаторов – был внесён и принят важнейший для бюджетов регионов закон об изменении порядка финансирования лечения орфанных заболеваний и расширении программы «7 нозологий» .

График №1 .

Доля разных субъектов права ЗИ в общем объёме внесённых законопроектов РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 9 Таким образом, в целом в депутатской работе укреплялся тренд на совместное (с сенаторами или Заксобраниями) и межфракционное законотворчество, который становится отличительной чертой работы Госдумы. В предыдущем исследовании отмечалось, что доля таких совместных инициатив осенью 2017 года резко выросла – почти до 30% от общего числа законопроектов, вносимых депутатами. В весеннюю сессию этот показатель сохранился практически на том же уровне, даже несмотря на резкий рост индивидуальной активности оппозиционных фракций .

27,4% от числа всех депутатских законопроектов были внесены представителями нескольких фракций (11,5%) или совместно с членами Совета Федерации либо региональными парламентами (15,9%), а в абсолютных числах это 100 законопроектов (против в среднем 60 законопроектов в течение двух предыдущих сессий) .

Объединение усилий депутатов и сенаторов либо нескольких фракций вокруг законопроекта повышает вероятность его принятия, и именно такие коллективные законопроекты чаще всего успешно проходят, как минимум, 1-ое чтение. Снижение доли собственно межфракционных законопроектов по сравнению с предыдущим периодом можно считать естественным следствием того, что для оппозиции весенняя сессия носила предвыборнополитизированный характер, а во время рассмотрения пенсионной реформы и налоговых предложений на шестилетку оппозиционные фракции спешили заявить самостоятельные законопроекты близкого содержания .

График №2. Показатели совместного законотворчества депутатов Госдумы

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 10 Достаточно политизированный характер весенней сессии Госдумы предопределил ситуативный всплеск доли непроработанных депутатских законопроектов, возвращённых из-за несоблюдения регламента подготовки инициатив, требующих заключений правительства РФ или Верховного Суда РФ, или отозванных авторами самостоятельно. На 365 новых депутатских законопроектов таковых пришлось 40, или 11% «брака» – это наихудший показатель за всю работу Госдумы нового созыва2. Однако в отличие от прошлых созывов, «некондиционные» законопроекты не были попыткой «хайпа» на скандальной тематике в расчёте на внимание СМИ и личный PR депутатов-авторов. Подавляющее число таких непроработанных инициатив, внесённых с нарушением регламента Госдумы – это программно-политические законопроекты оппозиции в привязке к президентским выборам и конфликтному сюжету о повышении пенсионного возраста. Оппозиция стремилась как можно быстрее публично заявить свою принципиальную позицию в противовес правительству РФ и «Единой России» – за выход из ВТО, мораторий на повышение пенсионного возраста, госмонополию на производство алкоголя, повышение МРОТ до 25 тыс. рублей, снижение НДС, отмену пониженной ставки страховых взносов для «хвостов» с высоких зарплат, отмену транспортного налога, квотирование рабочих мест для молодёжи и др. Поскольку подобные законопроекты вносились без заключения кабмина и автоматически подлежали отбраковке, вероятно, авторы изначально не стремились добиться их рассмотрения в парламенте. Кроме того, ряд законопроектов оппозиция отзывала для того, чтобы не блокировать процесс рассмотрения ранее внесённых близких по смыслу значимых инициатив – как например, произошло с законопроектами об отмене штрафов за сбор валежника (свой вариант отозвала ЛДПР) или оформлении основных понятий «цифровой экономики» (КПРФ) .



Лидером по числу возвращённых и отозванных инициатив стала фракция КПРФ (17 новых законопроектов, включая несколько межфракционных). В 12 «забракованных» на стадии проверки соблюдения процедурных требований законопроектах участвовали депутаты «Единой России», в том числе вместе с сенаторами, депутатами других фракций или Госсобранием Башкортостана. 8 таких законопроектов, включая один межфракционный, исходили от депутатов «Справедливой России». В авторах и соавторах 6 отозванных и возвращённых законопроектов значились представители ЛДПР. Таким образом, даже для «Единой России», которая ввела систему предварительной внутренней экспертизы законопроектов от своих депутатов и сенаторов, остаётся актуальной задача более тщательной их доработки до момента внесения в парламент. Среди резонансных инициатив «единороссов», которые не были предварительно одобрены фракцией и затем отзывались или возвращались авторам, можно вспомнить инициативу группы сенаторов и депутата Николая Говорина об увольнении работников за появление в нетрезвом виде в нерабочее время, законопроект сенаторов об изменении требований к визовым центрам, предложение депутата Ирины Гусевой смягчить наказание за коррупцию и мошенничество в сфере компьютерной информации, инициативы лидера «Соцпрофа» Сергея Вострецова ввести обязательное распределение выпускников бюджетных отделений ВУЗов на работу в госсекторе и в шесть раз повысить штрафы для автовладельцев за отсутствие полиса ОСАГО, законопроект депутатов Ильдара Гильмутдинова и Сергея Гаврилова (КПРФ) о праве госслужащих возглавлять волонтёрские организации .

2. Также было отозвано еще 28 депутатских законопроектов из числа ранее внесенных в ходе работы Госдумы VII созыва .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 11 На изменение количественных показателей парламентской сессии также повлияла активность Госдумы в разборе «законодательных завалов»

прошлых лет. Завершение этой работы почти на 98% обусловило временный прирост как общего количества рассмотренных Госдумой законопроектов, так и числа отозванных авторами или возвращённых им по процедурным основаниям «устаревших» инициатив. В ходе весенней сессии было отклонено 360 законопроектов и возвращено авторам 33 законопроекта, внесённых до начала работы 7 созыва всеми субъектами законотворчества .

График №3 .

Доля новых депутатских законопроектов, отозванных авторами или возвращённых в течение той же сессии

–  –  –

График №4 .

Соотношение внесённых и принятых законопроектов в течение сессии РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 13 Высокая результативность рассмотрения законопроектов Госдумой связана с несколькими факторами. Во-первых, парламентарии оперативно включились в законодательное оформление большого числа социально-экономических инициатив, вытекающих из Послания и предвыборной программы Владимира Путина или направленных на реализацию отдельных его поручений. Особенностью сессии стал упор на регулирование именно социальной сферы, бюджетно-налоговой политики и экономических отношений, а не политико-идеологической или социокультурной сферы. И значительную роль в инициировании законопроектов в развитие президентской программы сыграли именно депутаты Госдумы: доля депутатских законопроектов в общем массиве принятых хотя бы в одном из чтений заметно выросла – с 29,5% прошлой весной3 до 34%, или 156 законопроектов (максимальный показатель для Госдумы VII созыва). Депутаты, в частности, брали на себя авторство регулирования таких вопросов, ранее находившихся преимущественно в сфере ведения правительственных законопроектов, как регулирование рынка жилищного строительства, повышение качества системы госуслуг и МФЦ, налоговые послабления для граждан по имущественным налогам, создание особых зоны экономического развития («специальные административные районы»), антисанкционная экономическая политика и др .

Во-вторых, ощутимые содержательные результаты в виде принятия «зависших» социально значимых законов, а не просто улучшение статистических параметров законопроектного портфеля Госдумы, принесла работа по разбору «законодательных завалов».

В весеннюю сессию 2018 года стали законами, в частности, такие востребованные обществом или правозащитниками инициативы депутатов, сенаторов и Заксобраний прошлых лет:

правительственный законопроект об усилении защитного режима для национальных парков и заповедников, который после доработки • депутатами запрещает строительство спортивных сооружений в нацпарках и размещение там свалок отходов;

востребованные правозащитниками депутатские законопроекты о двойном зачёте времени содержания граждан в СИЗО в срок отбывания • наказания в виде лишения свободы (депутатский законопроект был внесён в Госдуму ещё в 2008 году) и о расширении практики применения альтернативных мер пресечения по уголовным делам, не связанных с заключением под стражу (залог, запрет действий, домашний арест);

депутатский законопроект об отмене НДФЛ при сдаче макулатуры, необходимый для того, чтобы стимулировать процесс раздельного • сбора и сдачи населением вторсырья и уменьшить количество отходов для захоронения на полигонах;

правительственный законопроект о финансовом омбудсмене для потребителей страховых и финансовых услуг, который уже в 2019 году • позволит автомобилистам получить дополнительную защиту в спорах с автостраховщиками по ОСАГО, а с 2020 года начнёт разбирать и споры заёмщиков с микрофинансовыми организациями;

законопроект сенаторов возможности постановки автомобилей на учёт непосредственно в автосалонах, без посещения ГИБДД и о • переходе в будущем на электронные ПТС;

3. Сравнение с осенней «бюджетной» сессией было бы некорректным, так как осенью парламент традиционно принимает больше правительственных законов (именно правительство является авторов бюджетно-налоговых законопроектов) .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 14 депутатский законопроект от 2010 года, обеспечивающий реализацию требования КС РФ защитить право собственников многоквартирных • домов при оформлении прав на земельный участок;

законопроект Мособлдумы, предоставляющий регионам дополнительные возможности поддерживать местный аграрный бизнес путём • диверсификации ставок единого сельхозналога .

Также в ходе разбора «законодательных завалов» удалось продвинуть несколько «зависших» социальных инициатив, важных в контексте пенсионной реформы. В частности, в 1-м чтении был принят депутатский законопроект о предоставлении оплачиваемого отгула для прохождения диспансеризации, который осенью будет дополняться нормами о двух оплачиваемых днях для диспансеризации возрастным работникам, о чём говорил Владимир Путин в телеобращении .

Всё это поспособствовало тому, что доля правительственных законопроектов среди принятых за сессию хотя бы в одном из чтений впервые в Госдуме VII созыва снизилась ниже 50%. Если год назад правительству принадлежало авторство более 56% результативных инициатив, а в бюджетноналоговые осенние сессии этот показатель традиционно превышает 60-65%, то весной 2018 года среди прошедших одно из чтений правительственных инициатив оказалось 49,6% (227 законопроектов) .

Особенностью сессии стал также прирост эффективности регионального законотворчества. Весной 2017 года получили «зелёный свет»

только 18 региональных законопроектов. Через год число региональных инициатив, принятых хотя бы в одном из чтений, почти удвоилось – 33 законопроекта субъектов РФ (более 7%) и еще 4 совместных законопроекта, внесенных Госсобранием Башкортостана вместе со своим депутатом Госдумы. Среди одобренных законопроектов Заксобраний оказались не только узкорегиональные законопроекты, которые традиционно исходят от регионов (как правило, об упразднении или переносе районных судов в соответствующем субъекте РФ), но и важные инициативы федерального и межрегионального значения:

• уже упомянутый законопроект Мособлдумы из категории «законодательных завалов», расширяющий возможности регионов использовать льготы по единому сельхозналогу для стимулирования местного АПК (прошёл все чтения);

• предложение Иркутской области освободить граждан и бюджеты от уплаты госпошлины за нотариальные сделки в ходе переселения из аварийного жилья (1-ое чтение);

• поправки Тюменской областной думы о распространении права подавать заявки на госуслуг в электронном виде и на муниципальные услуги (прошёл все чтения);

• поправки Курской области, позволяющие регионам более тесно координировать деятельность по развитию автодорожной сети с муниципалитетами (1-ое чтение);

• поправки Ульяновской области, касающиеся защиты активных избирательных прав лиц, находящихся под домашним арестом (право голосовать на дому, 1-ое чтение) .

–  –  –

ОСОБЫЕ ФОРМАТЫ РАБОТЫ С ПРИНИМАЕМЫМИ ЗАКОНАМИ: СДЕРЖИВАНИЕ «СКОРОСТНОГО»

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И МЕХАНИЗМЫ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ РЕЗОНАНСНЫХ ИНИЦИАТИВ

В прошлые годы перечисленные предвыборно-политические особенности весенней сессии обычно негативно отражались на скорости прохождения законопроектов через парламент и их содержательной проработке. Однако теперь Госдуме в целом удалось выдержать курс на отказ от форсированного принятия законопроектов, заявленный в начале работы нынешнего созыва как один из факторов повышения качества законотворчества. Ни один из законопроектов сессии не был принят по упрощённой процедуре – в первом и сразу в итоговом чтении .

Введение дополнительного дня пленарных заседаний в пиковые моменты сессии позволило развести на разные дни второе (содержательное) и третье (редакционно-техническое) чтения всех принимаемых законопроектов, хотя ранее такая практика «форсированного» голосования встречалась в отношении приоритетных законопроектов в завершающие дни сессии. Только у 4 законопроектов в один пленарный день состоялись первое и второе чтения – в порядке чрезвычайной процедуры, связанной с необходимостью продления действовавших «амнистий» ещё до того, как Госдума в марте уходила на месяц работы в регионах перед выборами (3 законопроекта о продлении «амнистии капиталов» в 2018 году, 1 законопроект о продлении «дачной амнистии» для населения). А так как с осени 2018 года Госдума переходит на трёхдневный график заседаний уже на постоянной основе и пленарные заседания будут проходить со вторника по четверг в первой половине дня, то следует ожидать, что подобная практика окончательно уйдёт в прошлое .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 16 Несмотря на рекордные объёмы законотворчества и необходимость оперативно закрепить ряд законодательных поручений президента РФ, осталась на прежнем, достаточно низком уровне доля «быстрых» законопроектов, прошедших все стадии в Госдуме в ускоренном режиме4 – 29 инициатив, или 9,6% от числа всех законопроектов, одобренных Госдумой весной в третьем чтении. Это более чем вдвое лучше показателей работы Госдумы предыдущего созыва .

График №6 .

Доля принятых «быстрых» законопроектов (менее 15 дней между первым и третьим чтением) Анализ перечня «быстрых» инициатив показывает, что это в основном законопроекты социально-экономического характера, а их быстрое продвижение было связано, прежде всего, с необходимостью уже летом создать правовую базу для начала бюджетного процесса и систему специальной поддержки бизнеса в условиях новых антироссийских санкций. В частности, 7 законопроектов – это инициативы о создании «специальных административных районов» в Приморье и Калининградской области, де-факто «внутренних оффшоров» для перевода в российскую юрисдикцию юрлиц холдингов, попавших под новые санкции США. Кроме того, несмотря на быстрое принятие, многие такие инициативы достаточно долго рассматривались в Госдуме ещё на этапе подготовки к первому чтению, а по законопроекту об ответных мерах на антироссийские санкции ещё до первого чтения Госдума успела даже провести отдельное заседание Совета по законотворчеству .

4. Когда между первым и третьим чтениями законопроекта прошло менее 2 недель .

–  –  –

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 18 В работе с наиболее резонансными или потенциально чувствительными законопроектами, затрагивающими повседневную жизнь большинства россиян и социальную сферу, Госдума развивает дополнительные механизмы экспертизы и последующей содержательной доработки .

С весны 2017 года стала достаточно регулярной практика «условного» принятия наиболее конфликтных законопроектов в первом чтении, при которой Госдума вместе с основным законопроектом сразу согласовывает с оппозицией и принимает особое постановление о содержании его доработки ко второму чтению. Детализация перечня желательных поправок и сопутствующих новых законов и нормативно-правовых актов ослабляет конфликтный потенциал вокруг проекта уже в первом чтении. Хотя по общему правилу регламент Госдумы не требует принятия подобных «экстраординарных» постановлений. Наоборот, естественной считается такая организация законотворческого процесса, когда в первом чтении утверждается базовая концепция, а выработка консенсусных для разных фракций и субъектов законотворчества поправок и дополнений происходит не ко дню первого чтения, а позднее, при подготовке законопроекта комитетами ко второму чтению .

В предыдущие сессии такого «экстраординарного» порядка обсуждения удостаивались в основном правительственные законопроекты.

Весной 2018 года, помимо общепринятого предоставления особого отзыва на изменения в федеральный бюджет и бюджет ПФР, нижняя палата внесла в первом чтении особые предложения к 3 правительственным и 4 депутатским и совместным законопроектам:

• правительственный законопроект о переводе системы государственного и муниципального контроля на риск-ориентированную модель, который остаётся на стадии подготовки ко второму чтению после смены правительства РФ (проект вызвал высокий интерес и противоречивые оценки со стороны бизнес-сообщества и региональных властей);

• правительственный законопроект об упрощении кредитования под залог сельхозземель, первая редакция которого разрешает банкам реализовывать заложенные земли во внесудебном порядке в разгар сельскохозяйственного сезона (законопроект расколол думские фракции: «Единая Россия» и возглавляющая аграрный комитет КПРФ его поддержали, тогда как ЛДПР и «эсеры» выступили против исходной редакции из опасений за активы добросовестных сельхозпроизводителей). Принятие особого постановления Госдумы позволило вынести законопроект на пленарное заседание в первом чтении после полугодовой задержки;

• правительственный законопроект об упрощении строительства линейных объектов, касающийся установления публичных сервитутов (обременений) для собственников земельных участков (изначальную концепцию поддержала только «Единая Россия», а оппозиционные фракции опасались ущемления прав собственников в пользу дорожных строителей и застройщиков инфраструктуры). Конфликтный законопроект даже после доработки остаётся на парламентском контроле: в итоговой редакции Госдума отдельно зафиксировала обязанность правительства РФ осенью представить в парламент информацию о принятых и разрабатываемых подзаконных актах по этому вопросу;

• межфракционный законопроект об ответных мерах на недружественные действия США и других стран, поправки к которому были сформулированы ещё до первого чтения после широкой общественной дискуссии и специального заседания Совета по законотворчеству при спикере Госдумы;

депутатский законопроект об изменении порядка обучения национальным языкам и гарантиях права на изучение русского языка, который • развивал позицию президента Владимира Путина, высказанную летом 2017 года, был консолидировано поддержан всеми фракциями в первом чтении, но получил нездоровый общественный резонанс в ряде национальных субъектов РФ (после доработки депутатами итоговая редакция законопроекта сняла эти разногласия);

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 19 базовый депутатский пакет поправок в Гражданский кодекс РФ об основах «цифровой экономики» .

• один из законопроектов о создании в Приморье и Калининградской области специальных административных районов, внесённый • депутатами и сенаторами от этих регионов и затрагивавший особенности регулирования трудовых отношений и осуществления медицинской и образовательной деятельности на территории САР .

Новым механизмом дополнительной проработки резонансных законопроектов в 2018 году стало их вынесение на специальные расширенные форматы общественной экспертизы. Так, нашумевший правительственный законопроект о повышении пенсионного возраста уже после одобрения его концепции – необходимости самого изменения возраста выхода на пенсию в целях балансировки будущей пенсионной системы, но задолго до завершения приёма поправок ко второму чтению рассматривался на специальных общественно-парламентских слушаниях. Слушания в Госдуме структурировали общественно-экспертную дискуссию вокруг проблемного поля реформы, а многие выступавшие сформулировали основные ожидания тех социальных изменений в изначальную редакцию законопроекта, которые в конечном итоге и были предложены в специальном обращении Владимира Путина .

Как площадка для общественной экспертизы перед вторым чтением инициатив, наиболее чувствительных для бизнеса и гражданского общества, заработал Совет по законотворчеству при спикере Госдумы. Сначала там была выработана компромиссная редакция депутатского «антисанкционного» законопроекта об ответных мерах на недружественные действия США и других стран. Затем на Совете обсуждалась с бизнесом возможная конструкция ко второму чтению другого «антисанкционного» законопроекта – об уголовной ответственности за пособничество введению санкций против России и российского бизнеса и об ответственности компаний за немотивированное исполнение санкций на территории РФ .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 20

ОСНОВНЫЕ ТЕМЫ ДЕПУТАТСКОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА: ВЫХОД НА ПЕРВЫЙ ПЛАН ВОПРОСОВ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И СЮЖЕТОВ, СВЯЗАННЫХ С ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМОЙ

Тематическая структура новых собственных и совместных депутатских законопроектов, внесённых в первом полугодии, показывает дальнейший разворот Госдумы от политических и идеологических сюжетов (вопросы партийно-избирательной системы, политических свобод, консервативных ценностей, правозащиты) к социальным и экономическим приоритетам. Если осенью 2017 года вопросы, касающиеся развития партийноизбирательной системы и институтов общественного контроля, находились в топ-3 тем законотворчества депутатов, то теперь эти сюжеты оказались менее выраженными. Хотя на фоне успешного тестирования федеральной властью на президентских выборах ряда организационно-технологических новинок проведения выборов и оппозиционные фракции, и «Единая Россия» продолжали достаточно активно предлагать изменения в избирательное законодательство уже с прицелом на сентябрьские выборы в регионах. За пределами первой десятки тем депутатского законотворчества оказались и вопросы регулирования Интернет, рекламной отрасли и рынка СМИ, к которым ранее депутаты также проявляли особое внимание .

Впервые лидирующими по значимости для депутатов оказались вопросы экономической и бюджетно-налоговой политики – 39 депутатских законопроектов, или 10,7% от общего числа новых инициатив с участием депутатов .

С одной стороны, это вызвано переходом к Госдуме в момент «пересменки» в правительстве РФ лидерства в антисанкционном законотворчестве в интересах бизнеса – межфракционные и совместные инициативы по созданию «специальных автономных районов» с особыми условиями экономической деятельности в Калининградской области и Приморье, законопроекты об ответных мерах на западные санкции и др. С другой стороны, около половины законопроектов экономического портфеля депутатов составили программные предложения КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» в вопросах макроэкономики и бюджетно-налоговой политики, приуроченные к президентским выборам и началу работы нового правительства РФ (выход из ВТО, прогрессивная шкала НДФЛ, досрочный пересмотр потребительской корзины, увеличение финансирования социальных отраслей, запрет размещения средств ФНБ в иностранных активах, отказ от повышения НДС и другие непроходные инициативы). Ожидается, что в следующие сессии доля подобных экономических инициатив депутатов вернётся на привычные уровни .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 21 Второй по значимости темой для депутатов стали проблемы пенсионной системы (16 законопроектов) и неразрывно связанные с ними вопросы защиты трудовых прав разных поколений россиян (14 инициатив) – итого 30 законопроектов, или 8,2%. Столь резкий рост значимости пенсионно-трудовой тематики стал ответом преимущественно оппозиционных фракций Госдумы как на правительственный законопроект о повышении пенсионного возраста, так и на предложение Владимира Путина ко всем политическим силам представить собственные предложения о том, как можно сбалансировать и развивать пенсионную систему .

Среди пенсионных инициатив депутатов много предложений, противоречащих концепции правительственного законопроекта или внесённых без необходимых финансовых расчётов (повышение страховых взносов, мораторий на повышение пенсионного возраста, досрочная индексация пенсий работающим пенсионерам и иные специальные пенсионные выплаты, зачёт дополнительных периодов в трудовой стаж для матерей с детьми др.). Большинство депутатских законопроектов по защите трудовых прав касаются гарантий трудоустройства, в мягкой или директивной форме, для молодёжи – потенциально рисковой социальной группы в условиях, когда государство в ходе пенсионной реформы будет контролировать и стимулировать, прежде всего, занятость возрастных работников .

В то же время ряд законопроектов оппозиции перекликаются с будущими направлениями государственной политики в пенсионной и сопутствующих сферах, которые были обозначены властью по итогам широкой дискуссии вокруг этой чувствительной темы. К примеру, депутаты КПРФ Владимир Кашин и Николай Коломейцев в конце сессии представили поправки о разморозке с 2019 года выплат повышенных пенсий сельским пенсионерам – и именно такую поправку в основной законопроект о повышении пенсионного возраста позднее предложил президент Владимир Путин. «Эсер» Федот Тумусов внёс в Госдуму комплексный пакет поправок об основах гериатрической помощи, устанавливающий основные термины, принципы её оказания, права граждан на её получение – и очевидно, что вопросы медико-социальной помощи людям преклонного возраста, развития специальных программ для людей «80+» будут находиться в правительственной и парламентской повестке после начала пенсионной реформы. В ЛДПР поставили вопрос о смягчении системы индивидуального пенсионного коэффициента для назначения пенсии, а «альтернативный» законопроект «Справедливой России» по пенсионной реформе предусматривает полный отказ от балльной формулы и индивидуального пенсионного коэффициента – и в правительстве РФ уже тоже открыто обсуждается возможность пересмотра балльной формулы. Созвучной планам власти бороться с «серой занятостью» и усилить ответственность бизнеса за ситуацию в трудовой сфере может оказаться инициатива «эсера» Олега Шеина лишать крупный и средний бизнес налоговых льгот за уклонение от уплаты страховых взносов .

Третья по количеству группа депутатских инициатив затрагивает вопросы регулирования и развития отдельных отраслей экономики (28 законопроектов, или 7,7%), в первую очередь – финансовой и банковской сферы, а также коммунального сектора, оценочной деятельности, создаваемой отрасли маркировки продукции в разных секторах. Высокий удельный вес этой темы в депутатском законотворчестве во многом связан с эффективной работой комитета Госдумы по финрынку вместе с профильным для отрасли сенатором. Именно совместными законопроектами депутатов «Единой России», «Справедливой России» и сенаторов, а не правительства РФ в этом созыве Госдумы принимается большинство новых норм для финансового сектора, а глава думского комитета, «эсер» Анатолий Аксаков по итогам весенней сессии стал лидером общего «Рейтинга законотворцев» .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 22 6,9% новых депутатских законопроектов оказались связаны с повесткой ЖКХ и капремонта (включая различные жилищные льготы), защиты жилищно-имущественных прав граждан и совершенствования действующих механизмов жилищного самоуправления, причём с этой повесткой в Госдуме чаще всего выходит «Единая Россия». На протяжении нескольких сессий жилищно-коммунальная сфера была приоритетной для депутатского законотворчества, и в количественном выражении ситуация не изменилась: осенью этим вопросам было посвящено 22 инициативы, в первом полугодии 2018 года – 25 законопроектов. Некоторое снижение удельного веса тематики ЖКХ, опустившейся с первого на четвёртый место, связано с ростом актуальности для оппозиции других вопросов и постепенным снижением остроты социальных конфликтов в сфере ЖКХ благодаря, в том числе, ранее принятым Госдумой межфракционным законопроектам .

Пятым по значимости направлением активности депутатов Госдумы в весеннюю сессию стали вопросы адресной социальной поддержки различных категорий россиян (инвалидов, «северян», «чернобыльцев», ветеранов боевых действий и правоохранительных органов, «детей войны») и создания условий для развития социальных НКО – 20 новых законопроектов (5,5%). Основная инициатива здесь принадлежит «Справедливой России», депутаты которой представили около половины таких законопроектов. Кроме того, все фракции откликнулись на обозначенную в президентском Послании проблему труднообъяснимых скачков платежей граждан по налогу на недвижимость, и в Госдуму поступило сразу несколько вариантов депутатских законопроектов на эту тему, один из которых и был принят .

Только на шестом месте в депутатском законотворчестве весной оказались вопросы развития партийно-избирательной и политической системы, улучшения институционального дизайна региональных и федеральных выборов, поддержки института общественных наблюдателей, регулирования публичных акций. В совокупности им оказалось посвящено 19 инициатив (5,2% портфеля новых законопроектов с участием депутатов). Однако традиционно активность оппозиционных партий в этой сфере возрастает после региональных выборов. Так как на вторую половину 2018 года анонсировано начало подготовки проекта Избирательного кодекса РФ и работа специальной группы АП РФ и ЦИК РФ по обсуждению корректив в законодательство о выборах губернаторов, а все партии получат ещё и первый опыт практического применения норм ФЗ «О референдумах», то можно ожидать, что тематика партийно-избирательной реформы вернётся в центр внимания депутатов в ближайшие месяцы .

Аналогичную долю в депутатском законотворчестве занимает тема защиты прав автомобилистов и участников дорожного движения, развития транспортной системы, вопросов безопасности на дорогах и на транспорте (19 новых законопроектов, или 5,2% от общего числа). Традиционно лидером в этой повестке выступает фракция ЛДПР, которой принадлежит более половины всех законопроектов, а из них львиная часть – это запрос на различные послабления для автовладельцев и водителей .

–  –  –

Несколько ослабло внимание депутатов Госдумы к проблематике защиты финансовых и потребительских прав граждан .

Если раньше эта тема входила в число пяти основных направлений депутатского законотворчества, то теперь она находится на девятом месте (13 законопроектов, или 3,6%). Более половины инициатив исходят от депутатов «Единой России» и связаны с развитием системы многофункциональных центров госуслуг, защитой заёмщиков от навязывания договоров добровольного страхования, повышением ответственности банков за нарушение прав клиентов. Для оппозиционных же фракций ключевыми в рамках этой темы являются вопросы регулирования деятельности коллекторов и микрофинансовых организаций .

13 законопроектов (3,6%) поступило от депутатов по вопросам регионального развития, поддержки особых регионов и выборочной настройки системы межбюджетных отношений (сюда не включаются вопросы, связанные с федеральной экономической политикой). Как правило, такие законопроекты вносятся депутатами «Единой России», а для Крыма и Севастополя

– совместно сенаторами и депутатами от этих территорий. Представители оппозиции гораздо менее активны в продвижении узкорегиональных интересов через отдельные законопроекты .

Среди других тематических особенностей депутатских законодательных инициатив в весеннюю сессию можно отметить достижение баланса между запросами на расширение полномочий правоохранительных и судебных органов (10 законопроектов) и встречными инициативами по защите прав обвиняемых и заключённых (9 законопроектов), включая отклик депутатов разных фракций на обсуждение на президентской «прямой линии» вопроса о том, как изменить практику применения антиэкстремистских норм за публикации в интернет .

Серьёзно поменялось содержательное прочтение депутатами темы регулирования миграционных отношений. Если ранее в депутатских инициативах прослеживался более «запретительный» уклон и курс на ужесточение миграционной политики, то в ходе весенней сессии акцент сместился на вопросы поддержки соотечественников и упрощения для них процедур при переселении и возвращении в Россию (6 законопроектов, тоже ставших, в том числе, реакцией депутатов на «прямую линию» с Владимиром Путиным) .

–  –  –

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 25

АНАЛИЗ МЕЖФРАКЦИОННЫХ РАСКОЛОВ В ХОДЕ ГОЛОСОВАНИЙ ЗА ПРИНИМАЕМЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ

Если в первый год работы Госдумы наблюдалась высокая степень консолидации разных фракций при голосовании за принимаемые законопроекты, то на протяжении последних сессий развивается противоположный тренд – ослабление консенсусности голосования5 как в первых, концептуальных, так и во вторых, решающих чтениях принимаемых законопроектов. Исключение составляют межфракционные инициативы, которые изначально поддерживаются разными политическими силами, и президентские законопроекты. Тем самым, нижняя палата парламента избавляется от сложившегося сразу после выборов «монопартийного» имиджа. Весной на усиление межфракционных противоречий в ходе голосований сыграло и стремление оппозиции более активно обозначать свои расхождения с новым составом правительства РФ и «Единой Россией» по ключевым социальноэкономическим законопроектам, рассматривавшимся Госдумой .

Впервые за всё время работы нового созыва Госдумы доля законопроектов, принятых консенсусом в первом чтении, составила менее 50%:

только 48% законопроектов первого чтения принято большинством голосов всех фракций, тогда как прошлой осенью этот показатель составлял 55% .

Во втором чтении доля консенсусно одобренных инициатив традиционно выше, так как Госдума обычно стремится учесть отдельные поправки оппозиции (хотя это не всегда приводит к изменению отношения оппозиции к законопроекту в целом), но в динамике этот показатель тоже снизился

– с 59% прошлой осенью до 52% нынешней весной .

Вместе с тем, ослабление консенсусности голосований не приводит к росту доли законопроектов, одобренных голосами одной только «Единой России». Число законопроектов, проходящих только голосами правящей фракции, достаточно стабильно: в первых чтениях осенью таких было 11%, а весной стало 13%, во вторых чтениях доля изменилась с 11% до 12%. То есть подавляющее большинство законопроектов любого авторства, выходящих из стен Госдумы, в конечном итоге получают поддержку хотя бы двух или трёх фракций .

5. Консенсусным в рамках исследования считается такое голосование, когда «за» законопроект проголосовали более 50% депутатов в каждой из 4 думских фракций, а голоса «против» отсутствуют или единичны .

–  –  –

При этом статистика голосований показывает, что в Госдуме сохраняется консолидация вокруг инициатив, которые были предложены Владимиром Путиным или внесены представителями разных фракций. За принимаемые президентские законопроекты даже в разгар выборов все фракции голосовали в 89% случаев (в первом чтении) и в 80% случаев (во втором чтении). Уровень консолидированной поддержки межфракционных законопроектов вырос до 67% случаев (в первом чтении), а во втором чтении этот показатель составляет 57% .

Ситуация кардинально меняется в случае принятия монофракционных законопроектов: лишь 12% из них было одобрено в первом чтении голосами всех четырёх фракций, этот показатель нормализуется до 57% только ко второму чтению, когда «Единая Россия» учитывает поправки оппозиции, а круг фактических соавторов законопроекта пополняется за счёт представителей других фракций .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 27 Так как от сессии к сессии растёт и общее число вносимых межфракционных законопроектов, а доля законопроектов одной фракции среди идущих на принятие снижается, такие разнонаправленные тренды поддержки межфракционных и монофракционных законопроектов говорят о том, что Госдума достаточно успешно реализует потенциал совместной работы разных партий по наиболее социально значимым надпартийным вопросам .

Монофракционные законопроекты под принятие от «Единой России» теперь вносятся реже и преимущественно в тех случаях, когда уже на старте понятна невозможность объединить вокруг них весь депутатский корпус .

Степень консолидированной поддержки правительственных законопроектов весной, наоборот, уменьшилась до 51% (в первом чтении) и 56% (во втором чтении, после содержательной доработки с участием всех фракций), тогда как ещё прошлой весной около 75% правительственных законопроектов в первом чтении одобрялись сразу четырьмя фракциями. Эти изменения естественны на фоне неоднозначной общественной и партийной реакции на ряд инициатив нового кабинета министров в социально-экономической сфере, тем более что Госдуме пришлось досрочно голосовать за ряд ключевых налогово-бюджетных законопроектов, которые ранее обычно вносились в составе осеннего «бюджетного пакета»

(повышение НДС, нефтяные акцизы, пенсионная реформа). Свою роль в отстройке оппозиции от правительственных инициатив сыграл и фактор двух избирательных кампаний – сначала президентской, а затем и подготовки оппозиции к региональным выборам в условиях снижения рейтингов одобрения правительства РФ и «Единой России». Вероятно, эта тенденция более отстранённого отношения левых фракций к правительственным инициативам сохранится и в осеннюю «бюджетную» сессию. Не исключено, что Госдуме потребуется брать на себя инициативу и на межфракционной основе вносить ещё ряд законопроектов из традиционного тематического портфеля правительства РФ, чтобы снижать межфракционные разногласия, что уже наблюдалось в весеннюю сессию .

В партийном разрезе наиболее настроенной на межфракционное сотрудничество фракцией оказалась «Справедливая Россия» (партия не поддержала 80 одобренных законопроектов в первом чтении и 63 законопроекта, принятых во втором чтении). Это перекликается с политическим позиционированием «эсеров» на президентских выборах. Партия поддержала Владимира Путина и попыталась использовать это для того, чтобы инкорпорировать свои законодательные предложения в его программу. Как результат, в весеннюю сессию выросло количество собственных «монофракционных» законопроектов «Справедливой России», одобренных Госдумой на разных стадиях (6 партийных законопроектов), также «эсеры»

чаще остальных оппозиционных фракций участвуют в принимаемых коалиционных законопроектах .

ЛДПР утратила статус самой умеренной фракции думского меньшинства: партия не поддержала в первом чтении только 76 принятых инициатив, что меньше чем у «эсеров», но зато в итоговых вторых чтениях ЛДПР отказалась одобрить уже 106 принятых законопроектов, что даже выше показателей КПРФ (однако в ЛДПР в таких случаях в основном не голосуют, чем голосуют «против») .

Самой бескомпромиссной фракцией в отношении принимаемых законопроектов является КПРФ: коммунисты не поддержали или проголосовали «против» 119 принятых законопроектов (в первом чтении) и 102 законопроектов (во втором чтении), при этом в КПРФ чаще всего именно голосуют «против», а не просто игнорируют голосование .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 28

ПАРТИЙНЫЕ И ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ

ОСОБЕННОСТИ ДЕПУТАТСКОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

НАИВЫСШИЙ УРОВЕНЬ ПЕРСОНАЛЬНОЙ ДЕПУТАТСКОЙ АКТИВНОСТИ

И КОАЛИЦИОННОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА – ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ СЕССИИ

В весеннюю сессию заметно выросло число депутатов, отметившихся в законодательной работе. По итогам января-июля баллы по методике «Рейтинга законотворцев» заработали 348 действующих депутатов, почти 79% от фактического состава депутатского корпуса на конец сессии. Это максимальное значение не только за весь период работы Госдумы VII созыва, но и за несколько последних сессий предыдущего созыва .

Такая ситуация связана и с ростом активности депутатов по мере приближения середины срока полномочий Госдумы, и с распространением практики общефракционного законотворчества, и с тем, что в ходе разбора «законодательных завалов» у парламентариев дошли руки до работы с законопроектами, которые вносились действующими депутатами в предыдущие годы .

Общее число активных депутатов, то есть тех, кто представил в первом полугодии новые законопроекты, выросло с 267 до 308. Таким образом, весной своё право законодательной инициативы реализовали более 69% фактического списочного состава депутатов. Однако ядро наиболее активных законотворцев сохраняется на уровне порядка 130 человек. Большинство остальных отметилось в законотворческой работе подготовкой 1-2 новых законопроектов либо рассмотрением на пленарном заседании Госдумы своих прошлых инициатив. Кроме того, фракции КПРФ и «Справедливая Россия» накануне и после президентских выборов внесли целый ряд программных законопроектов полным составом, что позволило отметиться на законодательном поприще обычно малоактивным «заднескамеечникам». Для ЛДПР и «Единой России», напротив, не характерна практика массового законотворчества, их законопроекты носят более персонализированный характер и отражают тематическую специализацию разных групп депутатов, поэтому в их рядах есть парламентарии с нулевыми показателями активности и результативности .

В итоговый топ-50 наиболее успешных депутатов-законотворцев попало 11 «новичков» – депутатов, работающих в Госдуме первый созыв. На протяжении созыва этот показатель держится примерно на одном уровне (весной 2017 года в число 50 лидеров вошли 10 «новичков», осенью 2017 года – 14). Среди «новичков» уже сложился круг постоянно активных в законотворческом поле депутатов. В их числе глава комитета ГД по природным ресурсам Николай Николаев («Единая Россия»), депутаты от «Справедливой России» Олег Николаев и Валерий Газзаев, первый зампред комитета ГД по финансовому рынку Игорь Дивинский («Единая Россия»), глава комитета ГД по безопасности и противодействию коррупции Василий Пискарев («Единая Россия»). Вернулся в топ-50 другой «новичок»-«единоросс» Илья Осипов, активно работающий с более опытными коллегами по фракции по тематике ЖКХ и регулирования коммунальной отрасли. Серьёзный прогресс по активности и результативности законотворчества продемонстрировали такие новые депутаты Госдумы, как зампред комитета ГД по госстроительству Александр Грибов, член бюджетного комитета Валерий Бузилов (оба – «Единая Россия») и представитель ЛДПР во многих статусных межфракционных законопроектах Елена Строкова, которая заменила в топ-50 одного из наиболее активных «новичков» ЛДПР Виталия Пашина. Ряду «новичков» в рядах «Справедливой России» (Сергей Крючек, Николай Рыжак) улучшить свои показатели в рейтинге помогла типичная для «эсеров» практика общефракционного законотворчества .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 29 Выбыли из верхней части рейтинга те успешные в прошлые сессии «новички», которые весной либо не проявили новой активности (Иршат Минкин, Иван Лоор, Игорь Станкевич, Василий Шишкоедов, Татьяна Касаева), либо стали соавторами лишь небольшого числа пока не рассмотренных законопроектов. Это, в частности, «единороссы» Лариса Тутова (внесён законопроект в сфере регулирования дорожного движения и правил парковки), Айрат Фаррахов (внесены поправки по теме борьбы с курением и распространением табачной продукции), Николай Брыкин (представил законопроекты в сфере регулирования дорожного движения и парковки и развития МСУ, однако получил «штрафные» баллы за соавторство в возвращённых из-за несоответствия регламенту ГД поправок о господдержке «северных» работников), Ольга Павлова (поправки по вопросам ЖКХ, жилищного самоуправления и борьбы с алкоголизмом) .

График №9 .

Количество действующих депутатов, набравших баллы за активность или результативность (по методике «Рейтинга законотворцев») РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 30 Весенняя сессия Госдумы оказалась самой масштабной по объёмам и эффективности совместного законотворчества депутатов разных фракций или депутатов вместе с другими субъектами права законодательной инициативы – сенаторами и Заксобраниями. Стремление к совместному законотворчеству как фактору более качественной подготовки законопроектов и средству повышения результативности депутатских инициатив отличает руководство Госдумы и фракций с самого начала работы нынешнего состава депутатского корпуса .

100 новых законопроектов, или почти 27,5% от общего числа депутатских инициатив, поступивших на рассмотрение в Госдуму в первом полугодии, были внесены представителями нескольких фракций либо совместно с членами Совета Федерации и региональными парламентами. Осенью таких законопроектов было почти вдвое меньше (59 совместных и межфракционных инициатив, около 29,5% от общего числа депутатских законопроектов) .

Среди принятых хотя бы в одном чтении депутатских законопроектов совместные инициативы также составляют половину, как и осенью 2017 года, однако в абсолютных значениях это в два раза больше (75 принятых совместных и межфракционных законопроектов весной против 38 осенью) .

«Единая Россия» проявляет наибольшее стремление к консолидации представителей разных фракций и субъектов законотворчества вокруг вносимых поправок. Среди 100 новых совместных законопроектов «единороссы» выступали соавторами в 87 из них. Соотношение монопартийных и коалиционных законопроектов у «Единой России» составляет практически один к одному. Все свои законопроекты в соавторстве с представителями других политических сил подготовил и лидер партии «Родина» Алексей Журавлёв. В то же время у отдельных регионально ориентированных депутатов «Единой России» при законотворчестве наблюдается ослабление партийной идентификации. Так, для Михаила Гулевского становится типичным примыкание к непроходным или сугубо отраслевым законопроектам сложившейся группы депутатов «Справедливой России». А некоторые партийные одномандатники «Единой России» – в частности, Андрей Палкин, Андрей Барышев, Сергей Вострецов – наоборот, чаще стали выступать с единоличными законопроектами, которые расходятся с общефракционной позицией и содержательно ближе к социально-экономической повестке левых партий (обязательное распределение выпускников ВУЗов, отмена налогового вычета по НДС при экспорте сырьевых товаров, жёсткое регулирование ответственности банков во взаимоотношениях с клиентами-физлицами и юрлицами) .

Как и у «Единой России», у «Справедливой России» количество коалиционных и партийных законопроектов тоже примерно равно. «Эсеры»

выступили соавторами в 50 совместных и межфракционных законопроектах из 100, а ещё 58 инициатив были подготовлены фракцией самостоятельно .

Тем самым, «эсеры» вышли на уверенное второе место по общему количеству внесённых в Госдуму инициатив, подтвердив свой статус хотя и самой маленькой по численности, но наиболее активной фракции .

По количеству собственных законопроектов ЛДПР, «Справедливая Россия» и КПРФ в эту сессию оказались примерно на одном уровне (от 54 до 59 собственных законопроектов у каждой из фракций), благодаря перевнесению в Госдуму инициатив из своей предвыборной программы коммунисты ликвидировали заметное отставание от других фракций в показателях законотворческой работы .

Однако в сравнении с «эсерами» КПРФ и ЛДПР продемонстрировали относительно невысокое стремление к межфракционной и совместной с другими субъектами работе – их депутаты участвовали в 30 и 33 таких законопроектах, соответственно. Впрочем, для ЛДПР ряд формально совместных законопроектов фактически остаются партийными, так как соавтором депутатов фракции от Совета Федерации выступает партийный сенатор Елена Афанасьева .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 31 Наиболее выражено коалиционное законотворчество у руководителей комитета ГД по финансовому рынку «эсера» Анатолия Аксакова и «единоросса» Игоря Дивинского: они стали соавторами 17 внесённых совместных и межфракционных законопроектов, нередко – с участием профильного сенатора Николая Журавлёва. Также в числе наиболее активных депутатов на поприще совместного законотворчества – «единоросс»

Виктор Пинский (11 таких законопроектов), «эсеры» Михаил Емельянов и Олег Николаев (по 10 совместных инициатив), глава комитета ГД по госстроительству от «Единой России» Павел Крашенинников (9 коалиционных законопроектов), глава комитета ГД по жилищной политике и ЖКХ от «Справедливой России» Галина Хованская, глава комитета ГД по соцполитике и труду от ЛДПР Ярослав Нилов и член КПРФ Юрий Синельщиков (по 7 таких законопроектов), первый зампред комитета ГД по безопасности «единоросс» Эрнест Валеев (6), глава комитета ГД по бюджету «единоросс»

Андрей Макаров, первый зампред комитета ГД по культуре коммунист Владимир Бортко, лидер «эсеров» Сергей Миронов, председатель комитета ГД по федеративному устройству Алексей Диденко (по 5 коалиционных законопроектов). Депутаты от Севастополя и Крыма продолжают активное законотворчество вместе с сенаторами от этих регионов и парламентом Севастополя .

График №10 .

Законотворческая активность фракций Госдумы в весеннюю сессию (включая совместные и межфракционные законопроекты) РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 32 «ЕДИНАЯ РОССИЯ»

Партия парламентского большинства сохраняет наибольшее представительство в топ-50 «Рейтинга законотворцев». По итогам весенней сессии 2018 года в верхнюю часть рейтинга вошло 22 депутата «Единой России», а первая десятка наполовину состоит из «единороссов»6. Некоторое сокращение присутствия депутатов фракции в топ-50 – не показатель сокращения эффективности законотворческой работы «Единой России», а прямое следствие усиления курса Госдумы на коалиционное, межфракционное законотворчество, благодаря чему повышается и результативность работы депутатов остальных фракций. Важно то, что общее количество депутатов «Единой России», отметившихся на законодательной ниве, растёт и стало максимальным за весь созыв: всего баллы в рейтинге за законодательную работу получили 244 «единоросса», в том числе 207 оказались задействованы в подготовке новых законопроектов (осенью эти показатели были заметно ниже – 199 депутатов фракции, из них 174 тогда выступили соавторами новых законопроектов) .

Наилучший результат в рядах «Единой России» уже третью сессию подряд показывает глава наиболее ёмкого по числу рассматриваемых законопроектов комитета ГД по госстроительству Павел Крашенинников (2-ое место в общем рейтинге). На рост показателей эффективности его законотворческой работы сработал разбор «законодательных завалов», в результате чего было реанимировано несколько «зависших»

законопроектов Крашенинникова из предыдущих созывов. Традиционно глава комитета ГД по госстроительству выступает соавтором наиболее значимых межфракционных законопроектов социально-экономического характера, как, в частности, корректировка порядка начисления налогов на недвижимость граждан, продление «амнистии капиталов» и «дачной амнистии». Вместе с сенатором Андреем Клишасом Павел Крашенинников является автором приоритетных для АП РФ и Центризбиркома законопроектов по партийно-избирательной системе – в частности, о расширении полномочий ОП РФ и общественных палат регионов по назначению наблюдателей на выборы субъектового и местного уровня. Наконец, был принят ряд законов в профильной для Крашенинникова семейно-наследственной отрасли права .

Резкий скачок в рейтинге продемонстрировал работающий в Госдуме первый созыв глава комитета по природным ресурсам Николай Николаев, поднявшись сразу на 4-е место из второй сотни предыдущего рейтинга. Один из самых высоких баллов по эффективности законотворчества у него сложился в результате принятия Госдумой целого ряда социально значимых и, как правило, межфракционных законопроектов нынешней и прошлой сессий – о дополнительных мерах по защите прав дольщиков и ужесточении системы надзора за долевым строительством, корректировке налога на имущество граждан по кадастровой стоимости, реорганизации «Почты России» с сохранением гарантий её социальных функций, санации страховщиков, отмене штрафов для граждан за сбор валежника .

Вернулся в топ-50 сразу на 6-е место главный координатор законотворческой работы фракции Андрей Исаев, который в большей степени, чем другие лидеры рейтинга от «Единой России», участвовал в программных монопартийных законопроектах. Среди наиболее результативных для Исаева инициатив – освобождение граждан от обязанности доказывать отсутствие задолженности за ЖКУ и расширение «чернобыльских»

льгот, освобождение россиян от уплаты госпошлин за восстановление документов в случае ЧС, расширение влияния профсоюзов в коллегиальных

6. Спикер Госдумы не учитывается при ранжировании депутатов в рейтинге, так как председатель нижней палаты является, в первую очередь, модератором всего парламентского процесса и взаимодействия между разными фракциями РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 33 органах управления организациями (вместе с другим «профсоюзным» депутатом Михаилом Тарасенко – 26-ое место в рейтинге). Также Исаев стал автором законопроектов по непрофильным темам – об упрощении внешних госзаимствований (авторский законопроект), антисанкционного законопроекта, поправок по налогу на имущество граждан (межфракционные инициативы). А портфель новых социально значимых инициатив фракции с участием Исаева, над которыми Госдуме предстоит поработать осенью (оплачиваемые отгулы для диспансеризации, расширение патентной системы в аграрном секторе), создаёт предпосылки для его удержания в топ-50 рейтинга и в следующем периоде .

Накопленный за предыдущую сессию портфель собственных законодательных инициатив, как и прогнозировалось, позволил вернуться в число лидеров рейтинга вице-спикеру Госдумы Ирине Яровой (подъём с 22-е на 8-е место). Осенью Яровая внесла сразу несколько социально значимых законопроектов, которые тогда Госдума не успела рассмотреть – о защите граждан, обращающихся в МФЦ, от повторного возврата документов, государственном и общественном контроле за безопасностью детского отдыха, несколько инициатив против нелегальной миграции, предложения по развитию системы военно-патриотического воспитания, расширению полномочий региональных контрольно-счетных палат. Весной все эти законопроекты были приняты в целом или в одном из чтений. Дополнительный задел для Яровой на осень создают новые инициативы по профильным для неё сферам, которые пока приняты только в первом чтении – о поддержке поставщиков в отношениях с торговыми сетями, развитии системы МФЦ для защиты потребительских прав россиян, усилении наказания за преступления против несовершеннолетних .

Переход в конце 2017 года с должности секретаря Генсовета партии на руководство фракцией «Единая Россия» в Госдуме и координацию взаимодействия с региональными фракциями позволил Сергею Неверову сосредоточиться на законотворческой работе – как следствие, по итогам весенней сессии он поднялся в рейтинге из четвёртого десятка на 9-ое место. Как того требует статус руководителя фракции, Неверов представляет «Единую Россию», в первую очередь, в наиболее политически значимых межфракционных законопроектах, в том числе, в развитие президентских инициатив – защита прав дольщиков и плательщиков имущественных налогов, развитие партийно-избирательной системы, антисанкционные инициативы Госдумы и др .

Стабильно высока законотворческая эффективность завсегдатаев верхней части рейтинга от «Единой России» – главы бюджетного комитета ГД Андрея Макарова (16-ое место), зампредов комитета ГД по жилищной политики и ЖКХ Александра Сидякина (15-ое место) и Павла Качкаева (21-ое место). Некоторое снижение их позиций – в прошлый раз они входили в первую десятку – можно расценивать как техническое. В весеннюю сессию Госдума традиционно рассматривает меньше законопроектов бюджетно-налогового характера, чем осенью (профильная тема для Макарова) .

А тематика защиты жилищных прав граждан впервые за несколько сессий перестала быть безоговорочным лидером в думском законотворчестве, хотя портфель комитетских законопроектов в сфере ЖКХ по-прежнему весьма велик, благодаря чему в топ-50 поднялся ещё и Илья Осипов (30-ое место) .

Устойчивым является присутствие в верхней части рейтинга Игоря Дивинского (основной соавтор «эсера» Анатолия Аксакова в вопросах регулирования финансового сектора – 18-ое место вместо 23-го), Василия Пискарёва, занимающегося законопроектами о соцгарантиях для сотрудников силовых структур и развитии правоохранительной системы (20-ое место против 35-го осенью), сопредседателя центрального штаба ОНФ Ольги Тимофеевой, к которой перешло кураторство рабочей группы Госдумы по комплексу вопросов в связи с пенсионной реформой (поднялась с 47-го на 33-ое место), главного «транспортника» фракции Евгения Москвичёва (на фоне снижения значимости транспортной тематики в работе Госдумы переместился с 17-го на 32-ое место) .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 34 «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ»

В весеннюю сессию в топ-50 рейтинга значительно выросло присутствие депутатов «Справедливой России» – с 11 до 19 депутатов, это большая часть фракции .

И впервые за всё время проведения исследования лидером общего «Рейтинга законотворцев» стал Анатолий Аксаков, глава комитета ГД по финансовому рынку (ранее, как правило, находился в первой десятке, осенью – на 7-ой строчке). Помимо участия во множественных общефракционных программных законопроектах, Аксаков отметился большим количеством результативных коалиционных инициатив вместе с «единороссами» и сенаторами по вопросам защиты финансовых прав граждан, отраслевого регулирования банковского и финансового сектора. Он представлял «эсеров» в политических значимых межфракционных законопроектах – о реорганизации «Почты России», защите дольщиков, продлении «амнистии капиталов». В результате Аксаков лидирует не только по интегральному качественному показателю рейтинга, учитывающему социальную значимость законопроектов и степень их поддержки в ходе голосований, но и по формальному количественному показателю – общему числу результативных законопроектов за сессию (20 инициатив, принятых в разных чтениях) .

Высокие персональные результаты и широкое представительство «эсеров» в верхней части рейтинга имеет несколько объяснений .

Во-первых, как уже отмечалось, «эсеры» чаще остальных оппозиционных фракций вносят совместные с «Единой Россией» проходные законопроекты, в основном социально-экономического плана, которые приносят депутатам партии основные баллы за результативность. Кроме того, в весеннюю сессию впервые за последнее время Госдума приняла сразу несколько монопартийных законопроектов «эсеров», которые были разработаны без участия «Единой России» (находившийся в категории «законодательных завалов» антикоррупционный законопроект для системы госзакупок, касающийся прозрачности процедуры запроса предложений; законопроект о дополнительных соцгарантиях пенсионерам МВД с детьмиинвалидами; совместную с ЛДПР инициативу о дополнительных требованиях к банкам по информированию заёмщиков; 1-ое чтение законопроектов об отмене внутреннего роуминга и развитии советов МКД как формы жилищного самоуправления) .

Во-вторых, депутаты «Справедливой России» весной оторвались от КПРФ и ЛДПР по общему количеству представленных в Госдуму инициатив, в основном это были социально-экономические законопроекты с высокой общественной значимостью и весом в рейтинге. А лидеры фракции Сергей Миронов (3-е место в общем рейтинге) и Михаил Емельянов (поднялся с 15-го на 5-ое место) имеют наивысшие показатели по критерию активности в разработке новых законопроектов среди всех депутатов Госдумы (они внесли по 44 новых инициативы) .

В-третьих, так как «Справедливая Россия» чаще всех прибегает к законотворчеству от имени всей фракции или крупных групп депутатов, то принятие отдельных партийных законопроектов увеличивает показатели эффективности не только лидеров фракции и наиболее опытных депутатов, но и менее активных в личном качестве депутатов-«заднескамеечников». Благодаря этому, представительство «эсеров» в верхней части рейтинга на этот раз оказалось самым широким за всё время .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 35 В то же время, немало законопроектов «Справедливой России», внесённых по «горячим» поводам или без должной предварительной проработки с правительством РФ, принесли «штрафные баллы» в рейтинге для депутатов фракции. За сессию «эсерам» было возвращено 14 законопроектов, внесённых ими в нынешнем созыве Госдумы самостоятельно или совместно с другими фракциями и сенаторами, в том числе 8 таких «забракованных»

законопроектов поступили непосредственно в течение весенней сессии .

Среди результатов остальных членов фракции «Справедливая России» в верхней части рейтинга можно выделить прогресс Олега Николаева (7ое место вместо 12-го) и Олега Шеина (поднялся с 29-го места на 11-ое), который фактически поменялся местами с признанным экспертом «эсеров»

по теме ЖКХ Галиной Хованской (28-ое место). Для Олега Николаева, помимо общефракционной работы по социальной повестке и совместных с депутатами комитета ГД по финрынку законопроектов о развитии финансового сектора, значимым оказалось межфракционное законотворчество по теме цифровой экономики, защиты авторских прав и страхования банковских вкладов малого бизнеса. Также он, как и ранее, представлял фракцию в важных для АП РФ «политических» законопроектах по чувствительным темам (на этот раз – законопроект об изучении национальных языков, ранее – законопроекты по «иностранным агентам» и регулированию Интернета) .

Олег Шеин в весеннюю сессию не только выдвинулся на роль главного публичного лидера и наиболее яркого полемиста в рядах «Справедливой России» по вопросам пенсионной и налоговой политики, но и показал наиболее заметный прогресс в результатах законотворческой деятельности .

Помимо общефракционных тем, успешными для Шеина специфическими сюжетами законотворчества стали вопросы защиты животных от жестокого обращения, упрощения получения льгот по ЖКХ для россиян, усиления гарантий для работников на получение зарплат .

ЛДПР Весной ЛДПР укрепила позиции в «Рейтинге законотворцев» – 6 её депутатов вошли в итоговый топ-50, тогда как обычно партия делегировала в верхнюю часть рейтинга 4 депутатов. В отличие от КПРФ и «эсеров», ЛДПР не вносит свои инициативы за подписью всех членов фракции, хотя такая практика обычно повышает представительство оппозиционных партий в верхней части рейтинга. На улучшение общих результатов фракции сыграло то, что законопроекты ЛДПР в большей степени, чем у конкурентов, соответствовали регламентным требованиям – только 6 новых законопроектов с участием ЛДПР были отозваны или возвращены авторам .

В повестке ЛДПР традиционно преобладают вопросы защиты прав автомобилистов и пешеходов, а также социальной поддержки отдельных категорий граждан. При этом депутаты ЛДПР опередили как КПРФ, так и «Справедливую Россию» по количеству новых законопроектов, направленных на защиту трудовых прав работающих россиян и молодёжи. Одним из лидеров фракции по этим вопросам является глава профильного комитета ГД Ярослав Нилов (17-ое место в общем рейтинге, он также третий среди всех депутатов Госдумы только по критерию активности). Кроме того, депутаты ЛДПР отметились собственными программными законопроектами по некоторым социально-экономическим вопросам, в которых лидерство обычно принадлежит КПРФ и «эсерам» (пересмотр потребительской корзины, перехват у коммунистов темы льгот «детям войны» и др.) .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 36 Привычная же в прошлом для ЛДПР проблематика борьбы с мигрантами и поддержки соотечественников ушла на периферию законотворческих интересов фракции .

Лучшее место в сводном рейтинге от ЛДПР занимает вице-спикер Госдумы Игорь Лебедев (поднялся с 28-го на 12-ое место). Он главный представитель фракции в принимаемых межфракционных законопроектах социального (защита дольщиков, борьба с переплатами по имущественным налогам) и политического толка (упрощение визового режима для иностранцев, ужесточение ответственности за преступления против несовершеннолетних, изменение избирательного законодательства). Также Лебедев систематически работает с проблематикой защиты прав автомобилистов .

Впервые вошла в верхнюю часть рейтинга на 22-ом месте депутат-«новичок» Елена Строкова, ставшая одним из лидеров в ЛДПР по количеству новых законопроектов, в которых она принимала участие. Среди наиболее важных принятых законопроектов – инициативы по реорганизации «Почты России», изменению правил обучения родным языкам, аттестации спортивных тренеров (монофракционный законопроект), ответственности за половые преступления против несовершеннолетних .

Лидер партии и фракции по числу внесённых законопроектов (24 инициативы за сессию) Владимир Жириновский находится на 23-ем месте .

В предыдущие сессии он обычно оставался во второй полусотне рейтинга, но в связи с участием Жириновского в президентских выборах лидер ЛДПР стал намного чаще возглавлять партийные группы депутатов при внесении программных и политических законопроектов. Помимо соавторства принятых «геополитических» межфракционных инициатив – об антисанкциях и упрощении визового режима для иностранных болельщиков, большой вклад в итоговый результат Жириновского дало принятие Госдумой единолично предложенных лидером ЛДПР поправок об увеличении бюджетных выплат партиям, успешно выступившим на президентских выборах .

Подъём в топ-50 Владимира Сысоева (25-ое место) связан с успешными законопроектами по защите прав банковских вкладчиков (вместе со «Справедливой Россией») и участием в законопроекте о реорганизации «Почты России». Для Алексея Диденко (40-ое место) основным драйвером роста в рейтинге оказалась работа над межфракционным законопроектом об «амнистии капиталов» .

Прежние участники топ-50 от ЛДПР – Сергей Натаров, Виталий Пашин, Данил Шилков – в целом сохранили привычный для себя уровень законотворческой активности и результативности, расположившись на подступах, в шестом десятке .

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 37 КПРФ По сравнению с предыдущими сессиями Госдумы нынешнего созыва, фракция КПРФ заметно нарастила законотворческую активность и почти сравнялась с конкурентами на левом фланге по количеству представленных инициатив. В отличие от прошлых периодов, все 100% депутатов фракции КПРФ отметились на законотворческой стезе. Основные темы законотворчества депутатов КПРФ – экономическая политика, поддержка образования и науки, защита социальных прав граждан и соцподдержка отдельных уязвимых категорий. Если сравнить с другими оппозиционными фракциями, то КПРФ гораздо раньше, ещё до президентских выборов, вывела в фокус своего внимания повестку пенсионной реформы и борьбы с безработицей, включая молодёжную .

Однако стремление КПРФ в преддверии президентских выборов и потом начала работы нового правительства РФ как можно скорее перевнести в Госдуму практически всю предвыборную программу партии, чтобы возглавить социально-экономический протест и первой дать альтернативный пакет предложений по пенсионной теме, видимо, стало основной причиной снижения качества проработки законопроектов и вызванного этим сокращения представительства КПРФ в топ-50 рейтинга до 3 депутатов (с обычных 5-6 человек). Депутаты-коммунисты получили при подсчёте рейтинговых значений больше всего «штрафных баллов» за результативность, так как из 84 новых фракционных и совместных законопроектов, в которых принимала участие КПРФ, почти каждая четвёртая инициатива (21 законопроект, из них 17 внесённых именно в эту сессию) была отозвана авторами или возвращена им по причине невыполнения регламентных требований и отсутствия заключения правительства РФ .

Лучшую позицию среди депутатов КПРФ – высокое 10-ое место (вместо 43-го в прошлую сессию) – занимает первый вице-спикер Госдумы Иван Мельников. Помимо общефракционных экономических и пенсионных инициатив, он соавтор большинства принятых межфракционных законопроектов с участием коммунистов (защита прав дольщиков, антисанкционная политика, расширение полномочий регионов по борьбе с террором, визовая поддержка иностранных туристов ЧМ по футболу) .

Кроме того, традиционно Мельников является основным соавтором партийных инициатив по образовательной политике вместе с первым зампредом комитета ГД по образованию и науке Олегом Смолиным. Последний вдвое улучшил позиции в рейтинге – 44-е место, одним из его личных успехов стал принятый закон о расширении гарантий права абитуриентов-инвалидов на внеконкурсное поступление в ВУЗы .

На 36-ое место из хвоста первой сотни рейтинга поднялся и первый зампред комитета ГД по госстроительству Юрий Синельщиков. Это связано с принятием в весеннюю сессию нескольких комитетских законопроектов о семейно-наследственном праве, нотариате и регламентации деятельности правоохранительных органов .

На подходе к топ-50 остановились Николай Коломейцев (52-ое место) и Тамара Плетнёва (59-ое место). Количество «штрафных баллов» за отозванные и не соответствующие регламенту ГД законопроекты нивелировало результативность работы Коломейцева над вопросами гарантий выплаты зарплат работникам и развития профсоюзных организаций, а Плетнёвой – над защитой финансовых прав плательщиков алиментов и обеспечением преимущественного права многодетных работников на отпуск .

–  –  –

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 42

ФРАК- АКТИВ- РЕЗУЛЬТАДЕПУТАТ СУММА ХАРАКТЕРИСТИКА

ЦИЯ НОСТЬ ТИВНОСТЬ

–  –  –

«Авторами» законопроекта для целей исследования считаются только те депутаты, которые подписались под первоначальным пакетом документов, направленным в Госдуму. Депутаты, присоединившиеся к «чужому» законопроекту уже после его внесения и регистрации в СОЗД или отозвавшие свою подпись к моменту его рассмотрения Госдумой, не учитываются в исследовании как его «авторы»

и публичные бенефициары .

–  –  –

РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ. ИТОГИ ВЕСНЫ-2018 47

3. Учёт социальной значимости законопроектов В ходе исследования все анализируемые законопроекты были сгруппированы по 53 темам, отталкиваясь от основного содержания инициативы или итоговой редакции законопроекта, принятой в 3-м чтении. Чтобы оценить социальную ориентированность депутатского законотворчества, с учётом данных социологических опросов и на основании экспертной оценки Фонда ИСЭПИ каждой теме присвоен «коэффициент социальной значимости» в интервале от 0,1 (наименее важная для простых избирателей либо тема «технического» законопроекта) до 1 (наиболее востребованная населением или стратегически значимая для страны) .

«стоимость ЖКХ и капремонт», «жильё и недвижимость, защита жилищных и имущественных прав», «развитие экономики, поддержка МСБ, ключевые антикризисные меры», «антисанкции», «торговля и цены», «борьба с 13 коррупцией», «развитие здравоохранения, защита медицинских прав», «соцподдержка отдельных категорий граждан, k=1 обеспечение социальной справедливости», «развитие пенсионной системы», «поддержка АПК и продовольственного тем импортозамещения», «защита финансовых прав, потребителей и заёмщиков», «поддержка семьи, демография, профилактика сиротства», «защита трудовых прав и содействие занятости»

«региональное развитие, межбюджетные и федеративные отношения, бюджетный контроль», «жилищное самоуправление», «права автомобилистов и пассажиров», «ужесточение санкций к автомобилистам, безопасность на 12 дорогах», «здоровый образ жизни – борьба с алкоголизмом и наркоманией», «развитие транспортной инфраструктуры, k=0,75 безопасность на транспорте», «парламентский контроль, качество законотворчества», «защита прав туристов и тем развитие туристической инфраструктуры», «регулирование миграции», «качество госуслуг», «антиэкстремистское законодательство», «экология и зоозащита»

«цифровая экономика», «поддержка соотечественников», «госзакупки – неконкурентные процедуры», «образовательная политика», «развитие МСУ», «некоммерческий сектор, социальные НКО, волонтерство», «защита прав граждан во 21 время следствия и суда», «развитие судебной и правоохранительной систем», «консервативные ценности, патриотизм», k=0,5 «борьба с игорным бизнесом», «молодёжная политика», «информационная безопасность и защита личных данных, тем свобода СМИ», «общественная и государственная безопасность», «развитие партийно-избирательной системы, институты демократии», «развитие особых и отдельных территорий», «развитие массового спорта», «региональный лоббизм», «традиционные промыслы», «поддержка культуры», «авторские права», «семейно-наследственное право»

–  –  –






Похожие работы:

«ПРАВИТЕЛЬСТВО НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 10 августа 2016 года № 526 Об утверждении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года № 22 В соответств...»

«ФЕДЕРАЛ ЬНОЕ АГ ЕНТСТВО ПО РЫБОЛО ВСТВУ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ "АСТРАХАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ" СМК АГТУ. ПП – 05.2016 ПОЛОЖЕНИЕ ПО ПРОЦЕДУРЕ ПРОВЕДЕНИ...»

«ЗАО "СВЯЗЬ ИНЖИНИРИНГ" ИСТОЧНИК БЕСПЕРЕБОЙНОГО ПИТАНИЯ с функцией автономного тестирования аккумуляторной батареи ИБП7-48/750-15.N-КТА на блоках питания БП-3,0/48М Руководство по эксплуатации ДЕШК.436747.005-19 РЭ 2011 г. ДЕШК.436747.005-19 РЭ ДЕШК.436747.005-1...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ТЕХНИЧЕСКОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ И МЕТРОЛОГИИ ГОСТР НАЦИОНАЛЬНЫЙ 57115СТАНДАРТ РОССИЙСКОЙ 2016 ФЕДЕРАЦИИ Торговля ПРЕДПРОДАЖНАЯ ПОДГОТОВКА ТОВАРОВ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ Общие требования Издание официальное Москва Стандартинформ программа и методика испытаний ГОСТ Р 57115—2016 Предисловие 1 РАЗРАБОТАН Открытым а...»

«Приложение №11 Приложение № 1 к Приказу ОАО АКБ "МЕЖДУНАРОДНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КЛУБ" от 30 декабря 2010 г. № 225 (в ред. Приказа от 17.06.2011 № 98) УЧЕТНАЯ ПОЛИТИКА ОАО АКБ "МЕЖДУНАРОДНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КЛУБ" НА 2011 ГОД СОДЕРЖАНИЕ: 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕХНИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УЧЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 2.1. Рабочий план счетов бухгалтерск...»

«Elec.ru Электротехническая библиотека Elec.ru ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ТЕХНИЧЕСКОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ И МЕТРОЛОГИИ ГОСТ Р мэк НАЦИОНАЛЬНЫЙ СТАНДАРТ 60793-1 -43РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВОЛОКНА ОПТИЧЕСКИЕ Часть 1-43 М етоды измерений и про...»

«Радиков Иван Владимирович ВОЙНА В XXI ВЕКЕ И НОВАЯ СЕМАНТИКА ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РОССИИ Автор исходит из того, что принципиальное влияние на военное строительство оказывает понимание сущности войны, и акцентирует внимание на необходимости постижения того, что изменяется, а что остается неизменным в войнах XXI века. Основ...»

«К ПРОБЛЕМЕ ПЕРЕВОДА ФРАНЦУЗСКОЙ ТЕРМИНОЛОГИИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИХ ТЕКСТОВ Федоринов А.В. Оренбургский государственный университет, г. Оренбург В современных условиях происходит расширение международного сотрудничества в области науки...»

«СОГЛАСОВАНО Рук оводи тел ь Г Ц И С И директор Ф Г У П B1IИ ИР, ' Vj_В. 11. И ванов ;Л у " 2005 г. Внесены в Государственны й реестр средств Расходом еры -счетчики вихревы е Регистрацион н ы й № ИРВИС-РС4 Взамен № 15$71~00 Выпускаются по техническим условиям ИРВС 9101.0000.00 ТУ ГОСТ 28723-90. Назначение и область применения Расходомеры-...»

«Цифровой трансляционный микшер-усилитель PA-360/480/600 Цифровой трансляционный микшер-усилитель Содержание Безопасность Распаковка и установка Комплектность Назначение Функциональные возможности Порядок вк...»




 
2019 www.mash.dobrota.biz - «Бесплатная электронная библиотека - онлайн публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.