WWW.MASH.DOBROTA.BIZ
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - онлайн публикации
 

«Борщевский Георгий Александрович Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений ...»

На правах рукописи

Борщевский

Георгий Александрович

Трансформации института

государственной службы России

в условиях политических изменений

Специальность 23.00.02 –

Политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Москва – 2018

Работа выполнена на кафедре политологии и политического управления

Института общественных наук Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: Морозова Елена Георгиевна, доктор политических наук, профессор, ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», профессор кафедры политологии и политического управления

Официальные оппоненты: Сморгунов Леонид Владимирович, доктор философских наук, профессор, ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет», заведующий кафедрой политического управления Охотский Евгений Васильевич, доктор социологических наук, профессор, ФГАОУ ВО «Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России», профессор кафедры государственного управления, почетный работник высшего образования РФ, советник дипломатической службы 2 класса Слатинов Владимир Борисович, доктор политических наук, доцент, ФГБОУ ВО «Курский государственный университет», заведующий кафедрой государственного и муниципального управления



Ведущая организация: ФГБОУ ВО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»

Защита состоится 20 декабря 2018 г. в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 504.001.12 на базе ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119571, г. Москва, проспект Вернадского, д. 82, 6 уч. корпус, ауд. 2076 .

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте РАНХиГС при Президенте РФ: www.ranepa.ru

Автореферат разослан «19» ноября 2018 г .

Ученый секретарь диссертационного совет

–  –  –

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования вызвана тем, что сегодня, в условиях внутренней экономической напряжённости и внешнеполитического давления, повышаются требования к аппарату власти. Президент России в своих выступлениях неоднократно указывал на то, что низкое качество власти является тормозом на пути реформ в различных сферах общественной жизни.1 Трансформации государственной службы относятся к числу ключевых структурных реформ. К настоящему времени этап правового оформления института государственной службы пройден, и на повестке дня находится вопрос о повышении его эффективности. При этом наблюдается стагнация реформы государственной службы: доверие граждан к институтам власти не повышается, как показывают исследования.2 Причиной может являться недостаточное осознание политическими и административными акторами институциональных особенностей госслужбы. Политическая наука призвана выработать инструментарий, позволяющий обеспечить адекватность реформы государственной бюрократии потребностям современного общества .



Эксперты подчёркивают, что совершенствование данного института должно быть встроено в курс политического руководства страны.3 Но для действенного реформирования необходимо уметь прогнозировать влияние политических факторов на трансформацию института государственной службы .

Современная государственная служба должна, в первую очередь, стать инструментом для реализации национальных приоритетов. Необходимо установить связь между процессами внутри института государственной службы и конечным эффектом для общества от его функционирования. Поиск в этом пространстве имеет как теоретическую, так и практическую ценность .

Система государственной службы является инерционной, ввиду чего изменения в ней происходят замедленно. Политические изменения оказывают См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 01.03.2018 // Российская газета. 2018. № 46. С. 1 .

См.: Горшков М.К. Реальности пореформенной России: четверть века социальных трансформаций в социологическом измерении // Россия реформирующаяся. 2018. № 16. С. 33 .

См.: Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество (доклад). М.: Центр стратегических разработок, 2018. С. 15 .

определяющее, но далеко не мгновенное воздействие на свойства государственной службы, чем обосновано включение в горизонт исследования продолжительного временного периода. Важно не только видеть следствия, но и понимать причины изменений, закономерности развития анализируемого института. Современный уровень политической науки позволяет обобщить накопленный эмпирический материал, выявить общие закономерности и выработать на этой основе подходы к решению задач реформирования .

Противодействие системным дисфункциям государственной службы, которые глубоко укоренились, требует понимания факторов, определяющих характеристики института. Неоинституциональная теория позволяет выявить эти факторы, узкие места, «точки роста» и лучшие практики .

Таким образом, изучение трансформаций института государственной службы России в условиях политических изменений является актуальным, что обусловило обращение к данной теме в рамках диссертационного исследования .

Степень научной разработанности темы. К настоящему времени предприняты многочисленные исследования проблем государственной службы .

Трансформации госслужбы исследуются в рамках концепции политикоКомаровский).1 административного управления Сморгунов, В.С .

(Л.В .

Подчеркивая решающую роль исполнительной власти и государственной гражданской службы в реализации любых преобразований, авторы указывают, что госслужба выступает агентом изменений и одним из ключевых субъектов национального политического лидерства. На основе указанной методологии оформились школы политического анализа бюрократии в ведущих научных центрах страны (РАНХиГС, МГУ им. М.В. Ломоносова, СПбГУ, МГИМО) .





Предметом исследований становятся политическое управление (А.И. Соловьев, О.Ф. Шабров, Г.В. Пушкарева, Е.Г. Морозова);2 политико-административные См.: Smorgunov L.V. Inclusive Growth and Administrative Reform in the BRICS Countries // Public Administration

Issues. 2018. № 5. Р. 95; Комаровский В.С. Формирование национально-государственной идентичности России:

вызовы и риски // Россия и мусульманский мир. 2016. № 9. С. 15 .

См.: Соловьев А.И. Политический лидер в административной среде государственного управления, или “Кто в доме хозяин?” // Полис. 2017. № 2. С. 75; Шабров О.Ф. Модернизация в эпоху постмодерна // Власть. 2017 .

№11. С. 92; Пушкарева Г.В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы // элиты (О.В. Гаман-Голтувина, А.В. Понеделков);1 противодействие коррупции (Е.В. Охотский);2 этика в публичной сфере (Ю.В. Ирхин, А.В. Оболонский);3 политические коммуникации (Л.Н. Тимофеева);4 эффективность политического управления (В.Б. Слатинов, В.И. Якунин, С.С. Сулакшин).5 До 1990-х гг. работы о государственной службе в нашей стране были преимущественно юридическими. В дореволюционный период они связаны с именами Н.К. Нелидова, А.Д. Градовского,6 в советский – С.С. Студеникина, В.М. Манохина,7 в постсоветский – Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова.8 Период становления законодательства о государственной службе отмечен дискуссией сторонников политического (деятельностного) и правового (институционального) подходов. В рамках первого из них (В.Д. Граждан) 9 госслужба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах, в рамках второго (Г.В. Атаманчук)10 утверждается, что свобода политиков в принятии решений ограничена ныне нормами закона и влиянием гражданского общества. В этой связи значение административной власти – бюрократии – в планировании, регулировании и организацией общественных процессов стала определяющей .

А.Г. Барабашев, Ю.А. Нисневич исследуют реформы бюрократии в исторической динамике и делают методологически важный вывод о том, что Государственное управление (электронный вестник). 2017. № 63. С. 115; Морозова Е.Г., Фалина А.С .

Исполнительная власть: на стыке политики и администрирования // PolitBook. 2015. № 4. С. 66 .

См.: Вилков А.А., Воронцов А.С., Понеделков А.В. Политико-административные элиты: генезис, проблемы развития на современном этапе // Известия СарГУ. 2017. № 2. С. 200; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты как объект исследований в отечественной политической науке // Политическая наука. 2016. № 2. С. 70 .

См.: Охотский Е.В., Голобородько А.Ю. Коррупция - девиантно-противоправное явление: проблемы противодействия // Наука и образование. 2018. № 1 (92). С. 123 .

См.: Ирхин Ю.В. Эффективность современных моделей государственного управления // Соц.-гуманитарные знания. 2017. № 3. С. 40; Оболонский А.В. Этика публичной сферы и реалии политической жизни. М., 2016 .

См.: Timofeeva L.N. Mutual responsibility of the state and society in governing through cooperation // Государственная служба. 2017. № 5. С. 18 .

См.: Слатинов В.Б. Трансформация приоритетов политического управления государственной гражданской службой России в ситуации режимных изменений: от «реформирования» к «развитию» // Среднерусский вестник общественных наук. 2017. № 3. С. 170; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М., 2012. С. 114 .

См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 155;

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1887. С. 74 .

См.: Студеникин С.С. Советская государственная служба. В сб. Вопросы административного и военноадминистративного права. М., 1948. С. 34; Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5 .

См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие // Государство и право. 1996 .

№ 6. С. 24; Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право. М., 2015. С. 192 .

См.: Граждан В.Д. Какая модель управления гос. гражданской службой нам нужна? // Власть. 2005. № 12. С. 5 .

См.: Атаманчук Г.В. Идейно-нравственный потенциал в предупреждении кризисов и повышении эффективности государственного управления // Право и управление. XXI век. 2015. № 1 (34). С. 59 .

сопротивление объекта реформирования блокирует их и порождает неадекватность политико-административных систем новым вызовам. 1 Политическому анализу развития государственной службы посвящены лишь две докторские диссертации. В наиболее ранней работе В.В. Воробьев приводит свидетельства отсутствия четкой политики в сфере реформирования государственной службы в постсоветский период, вследствие чего имело место не ее целенаправленное становление, а беспорядочная эволюция советских форм бюрократии.2 С учетом этого вывода диссертант в настоящей работе обозначает переход от советской к постсоветской модели бюрократии не как становление нового института, а как реформирование .

В работе В.Б. Слатинова трансформация государственной службы рассматривается как политически обусловленный процесс и элемент политикоадминистративных реформ.3 Прежний опыт автор характеризует как попытки частичной рационализации, ограниченной поведением политических акторов .

Доказывается связь между требованиями к институциональным изменениям государственной службы и динамикой социально-экономического развития .

В.Э. Бойков, А.И. Турчинов, К.О. Магомедов проводят социологические исследования бюрократии, создающие эмпирическую базу для новых работ.4 Предпринимаются попытки (Е.А. Васильева) изучить взаимосвязь между частотой и тональностью упоминания о государственной службе в СМИ и электоральными циклами на региональном уровне. 5 Экономисты обогатили исследования бюрократии институциональным подходом. Так, В.И. Кушлин указывает, что «влияние государства на экономику осуществляется, прежде всего, через механизмы функционирования См.: Барабашев А.Г. Эволюция государственной службы в России (2000–2010 гг.). М., 2013. С. 33; Нисневич Ю.А., Рябов А.В. Постсоветский авторитаризм // Общественные науки и современность. 2017. № 4. С. 165 .

См.: Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития: дис. … д.п.н. М., 1999. С. 9 .

См.: Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политикоадминистративных реформ в постсоветской России: дис. … д.п.н. Курск, 2011. С. 57 .

См.: Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ // Социология власти. 2003. № 1. С. 19; Турчинов А.И. Кадровая политика и риски консолидации общества // Управление персоналом. 2016. № 6. С. 88; Магомедов К.О. Государственное управление и гражданские служащие в предметном поле социологии // Государственная служба. 2017. № 3. С. 42 .

См.: Vasilieva E., Rubtcova M. A self-awareness of public servants: an introduction in methodology // International Journal of Public Sector Performance Management. 2017. № 1. Р. 118 .

государственной службы».1 Е.И. Добролюбова, В.Н. Южаков, А.В. Клименко, Н.Н. Клищ изучают механизмы оценки эффективности государственной службы.2 Некоторые их положения применимы в настоящем исследовании .

Ученые-институционалисты создали основы для исследования бюрократии в структуре общества. Результатом деятельности государственной службы как института является участие в выработке и исполнении государственных решений, производство общественных благ, обеспечение коммуникации власти и общества, правоприменение. Наряду с экономистами (Д. Норт, А.А. Аузан, А.Е. Шаститико, В.Л. Тамбовцев),3 данное направление активно разрабатывают политологи (Д. Аджемоглу, Дж. Робинсон, Г.Л. Купряшин, С.В. Патрушев, В.Я. Гельман, П.В. Панов).4 Институционализация происходит путем создания, эволюции или импорта институтов; неэффективная устойчивость обозначается как институциональная ловушка или хреодный эффект (В.М. Полтерович).5 Большое влияние на развитие бюрократии оказывают политические изменения. В рамках контекстного подхода (Р. Даль) определяющим фактором политических изменений считаются социально-экономические условия.6 В цивилизационном подходе (С. Хантингтон) политические изменения выводятся из необходимости согласования позиций различных акторов.7 Представители социологии развития (Т. Парсонс, П. Штомпка) рассматривают политические изменения как переход от традиционного См.: Кушлин В.И., Устенко В.С. Реформирование государственной службы как фактор управления социальноэкономическим развитием (опыт развитых стран) // Современные технологии управления. 2015. № 5. С. 47 .

См.: Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Александров О.В., Татаринова Л.Н., Масленникова Е.В. Практика и перспективы развития мер материального стимулирования государственных гражданских служащих. М., 2016;

Клименко А.В., Клищ Н.Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Вопросы ГМУ. 2013. № 3. С. 102 .

См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 115;

Шастико А.Е. О методологии институциональных исследований // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 57;

Тамбовцев В.Л. Институты в социологии, политологии и правоведении: взгляд экономиста // Общественные науки и современность. 2015. № 1. С. 112; Аузан А.А. Развитие и “колея” зависимости // Мировая экономика и международные отношения. 2017. № 10. С. 105 .

См.: Аджемоглу Д., Робинсон Дж. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М., 2016. С. 176; Купряшин Г.Л. Институциональные ловушки и кризисы государственного управления // Государственное управление .

Электронный вестник. 2017. № 60. С. 72; Патрушев С.В., Филиппова Л.Е. Институциональные основания массовой политики: контуры исследования // Политика и наука на перекрестке современности. М., 2016. С. 166;

Гельман В.Я. Politics versus Policy: технократические ловушки постсоветских реформ // Полития. 2017.№2.С.17;

Панов П.В. Институциональная устойчивость фрагментированных политий // Политическая наука. 2012.№3.С.19 .

См.: Полтерович В.М. Институты догоняющего развития и гражданская культура // Научные труды Вольного экономического общества России. 2017. № 3. С. 328 .

См.: Dahl R.A. On Political Equality. New York, 2006. Р. 214 .

См.: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004. С. 332 .

общества к обществу модерна и постмодерна.1 Применительно к бюрократии эти теории развил Ш. Эйзенштадт.2 Классические теории взаимодействия политики и бюрократии заложены в XIX в. Г. Гегель, предвосхищая теорию рациональной бюрократии, утверждал, что чиновники – это экспертная власть. От политического произвола их должны защищать воля монарха, законы, общественный контроль и собственное правосознание. Полемизируя с Гегелем, К. Маркс указывал, что единственный собственный интерес бюрократии состоит в самосохранении, а во всем прочем чиновничество служит правящему классу, т.е. участвует в реальной политике.3 В ХХ – начала ХХI вв. разработаны три основные теории государственной службы. Теория рациональной бюрократии М. Вебера и В. Вильсона основана на политико-административной дихотомии, разделении функций принятия и исполнения решений.4 Эта механистическая теория подверглась резкой критике, например, в работах М. Крозье.5 К середине ХХ в. стало очевидно, что бюрократия всегда лишь ограниченно рациональна, так как склонна выступать в качестве политического актора. Попытка ее рационализации предпринята в рамках теории New Public Management, основанной на включении бюрократии в конкурентную рыночную среду (У. Нисканен).6 В ходе реформ, проведенных во многих странах, в теории государственного менеджмента проявились существенные недостатки. Б.Г. Питерс указывает, что бюрократия, лишенная идеологии служения и этики, действует разрушительно для общества. Им же предложена типология политико-административных моделей.7 В последние годы оформилась неовеберианская теория, актуализирующая идеи рациональной бюрократии, но с новыми акцентами на компетенциях, мотивации и служебной этике (Public Service Motivation) (Дж. Перри).8 См.: Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996; Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002 .

См.: Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас. 2010. № 6. С. 74 .

См.: Гегель Г. Философия права. М., 2007; Маркс К. К критике Гегелевской философии права. М., 1957. С.312 .

См.: Sager F., Rosser C. Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy // Public Administration Review. 2009. № 6. P. 212 .

См.: Crozier M. Le Phnomne bureaucratique. Paris: Editions du Seuil, 1963. P. 172 .

См.: Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham, 1996. P. 42 .

См.: Peters B.G. Institutional theory in political science: the new institutionalism. N.Y., 2012. P. 144 .

См.: Perry J.L. Civil Service Systems and Public Service Motivation. L., 2015. P. 337 .

Демократизация и цифровизация обусловили появление теории Good Governance, или общественно-государственного управления, основанной на совместном производстве благ государством и обществом (Р. Денхард, К. Худ, К. Политт, С. Осборн).1 Элементы данной теории – сетевая организация, партнерство, публичные ценности – активно разрабатываются политологами и в России.2 Развивается концепция государства-платформы; усиливается конвергенция институтов гражданского общества с традиционными структурами управления, частью которых является государственная служба.3 Современные российские исследователи пытаются осмыслить феномен бюрократии в условиях политических изменений,4 но убедительного подхода здесь, по мнению диссертанта, еще не сформировано. То же можно сказать и о концептуализации политических факторов: в имеющихся трудах отсутствует фундаментальное определение и исчерпывающая классификация политических факторов. Этот пробел диссертант стремится устранить в данной работе .

Таким образом, к настоящему времени вопросы госслужбы прочно вошли в круг политологических исследований и изучаются как элемент политикоадминистративного управления. Доказана политическая обусловленность трансформаций государственной службы и ее зависимость от процессов в конкретном обществе. При этом следует констатировать отсутствие инструментария для политической оценки связей между развитием бюрократии и результатами ее функционирования, а также недостаток сопоставительных См.: Denhardt J.V., Denhardt R.B. The New Public Service Revisited // Public Administration Review. 2015. № 75 .

Р. 133; Pollitt C. Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget? // Public Administration. 2009 .

№87. Р. 7; Osborne S., Radnor Z., Strokosch K. Co-Production and the Co-Creation of Value in Public Services // Public Management Review. 2016. № 18. Р. 199; Hood C., Dixon R. A Government that Worked Better and Cost Less?

Oxford, 2015. Р. 219 .

См.: Сморгунов Л.В., Волкова А.В. Публичные ценности, кадровая политика и политико-административные процессы. М., 2014. С. 119; Сморгунов Л.В. Блокчейн как институт процедурной справедливости // Полис .

2018. № 5. С. 89; Мирошниченко И.В. Краудсорсинговая деятельность в публичной политике: новые возможности гражданского общества // Политэкс. 2012. № 3. С. 43; Михайлова О.В. Сети в политике и государственном управлении. М., 2013. С. 38 .

См.: Popa M. What do Good Governments actually do? // European Political Science Review. 2017. № 1. Р. 91; Graaf G., Paanakker H. Good Governance: Performance Values and Procedural Values in Conflict // American Review of Public Administration. 2015. № 45. Р. 167; Sjoberg F.M., Mellon J. The Effect of Bureaucratic Responsiveness on Citizen Participation // Public Administration Review. 2017. № 3. Р. 97 .

См.: Дама И. Проблема бюрократии в условиях политических изменений в постсоветской России:

концептологический подход: дис. … к.п.н. Р-н/Д., 2015. С. 132 .

См.: Шульман Е.М. Политические условия и факторы трансформации законотворческого процесса в современной России: дис. … к.п.н. М., 2013. С. 22 .

исследований и слабую распространённость количественных методов анализа .

Данные аспекты актуализируют проблематику настоящей диссертации .

Объектом выступает институт государственной гражданской службы .

Предмет: трансформации (реформирование, развитие) государственной гражданской службы (бюрократии) России в условиях политических изменений .

Цель исследования – разработать новые методологические подходы и предложить перспективные сценарии трансформации института государственной гражданской службы России, основанные на изучении тенденций развития данного института в условиях политических изменений .

Для достижения цели предусмотрено решение следующих задач:

1) осуществить концептуализацию базовых понятий исследования;

2) систематизировать источники и предложить методологию исследования;

3) обобщить научные интерпретации взаимосвязей между политическими изменениями и процессами трансформации госслужбы в России и за рубежом;

4) изучить классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций;

5) проанализировать модели государственной службы зарубежных стран и политические факторы их институциональной трансформации;

6) выявить политические условия становления и развития института отечественной государственной службы;

7) рассмотреть политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы;

8) охарактеризовать влияние политических изменений в постсоветской России на институциональное состояние государственной службы;

9) сформулировать проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в современной России;



10) выработать перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы .

Гипотеза исследования строится на предположении диссертанта о существовании устойчивых взаимосвязей между процессом развития института государственной службы и динамикой общественно-политических процессов в российском социуме, которые могут быть использованы для проектирования дальнейших реформ бюрократии в целях ее адаптации к эффективному решению задач социально-экономического развития .

Данная гипотеза базируется на многочисленных теоретических и прикладных исследованиях, доказывающих взаимовлияние трансформаций, переживаемых институтом бюрократии в мире, и происходящих политических изменений. В ситуации высокой институциональной автономии государственной службы на фоне неэффективного равновесия в ходе ее реформирования диссертант предполагает, что поиск решения следует вести в направлении конвергенции элементов данного института с теми публичными акторами, которые так же, как и государственная служба, заняты различными видами деятельности по производству общественных благ .

Научная новизна исследования выражается в следующих результатах:

1. Диагностировано, что действующее российское законодательство регулирует госслужбу как вид деятельности, а не как публичный институт, что затрудняет реформирование. Выработаны меры по приведению правовых норм в соответствие с научными требованиями к общественным институтам .

2. Разработан политический индекс развития государственной службы, позволяющий количественно оценить динамику официальных программных заявлений политических лидеров, посвященных бюрократии. Выявлена устойчивая взаимосвязь данного индекса с интенсивностью реформ госслужбы, демонстрирующая зависимость реформ от изменений в политическом дискурсе .

3. Сформулированы институциональные характеристики государственной службы и осуществлена концептуализация этапов ее институционализации в виде целостной циклической модели, позволяющей исследовать развитие данного процесса в условиях различных политических и правовых систем .

4. Введена и апробирована новая политико-ретроспективная модель государственной службы, описывающая трансформации данного института через изменение культурных ценностей, политических приоритетов общества и организационно-правовых основ функционирования бюрократии на различных этапах ее трансформации .

5. Доказано наличие эмпирической взаимосвязи между трансформациями госслужбы и политическими изменениями в обществе, происходящими под влиянием социально-экономических процессов. Данная связь проявляется во всех странах, но везде с учетом влияния национальной политической культуры .

Классифицированы политические факторы, воздействующие на 6 .

развитие института государственной службы, и предложен способ оценки их влияния на различных этапах политического цикла .

7. Обосновано утверждение о преемственности развития государственного аппарата в советский и современный период, актуализирующее целесообразность политологического изучения принципов и механизмов функционирования советской государственной службы .

Впервые изучена непрерывная динамика развития российской 8 .

государственной службы на фоне политических изменений последних четырех десятилетий, включая трансформацию органов политического управления бюрократией, концептуальные документы по развитию государственной службы, качественные и количественные изменения ее кадрового состава .

9. В качестве решения проблемы зависимости бюрократии от траектории ее предыдущего неэффективного развития постулирована необходимость перехода к новому инклюзивному институту – публичной службе, который призван объединить в себе существующие структуры, ориентированные на производство общественных благ (гражданская и муниципальная служба, бюджетный и некоммерческий сектор), что согласуется с парадигмой общественно-государственного управления .

10. Установлено, что реформа государственной службы недостаточно синхронизирована с другими структурными преобразованиями. Ее запаздывание блокирует изменения в иных сферах и тормозит развитие страны .

Спрогнозированы сценарии дальнейшей трансформации государственной службы России с учетом таких факторов, как стабильность политической системы, тенденции регуляторной политики, ориентация элит на изменения, а также внешнеполитические процессы .

Теоретическая значимость исследования состоит в формулировании институциональных особенностей государственной бюрократии, в обосновании условий, ограничений и критериев эффективности ее реформирования, а также в адаптации неоинституциональной методологии к изучению политикоадминистративных процессов. Исследование вносит определенный теоретический вклад в развитие политической науки посредством интерпретации процессов институциональных изменений в системе российской государственной службы и определения способов придания государственной службе характеристик, присущих общественному институту .

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования собранных и описанных диссертантом данных для дальнейшего изучения процессов трансформации государственной службы, а также в предложении новых методик для оценки влияния политических факторов на развитие бюрократии. Исследование ориентировано на создание эмпирического инструментария для получения нового знания о реформах государственной службы в условиях политических изменений. Выводы и рекомендации могут быть использованы в ходе подготовки проектов правовых актов, мероприятий стратегического планирования и в прикладном политическом анализе, а также для подготовки и профессионального развития руководителей и специалистов в сфере государственной службы и политического управления в России .

Методология и методы исследования. Структурно-функциональный подход применен при изучении внутренней организации и функций института государственной службы. Системный подход позволил диссертанту рассмотреть государственную службу как совокупность взаимосвязанных элементов, качества которых не сводимы к сумме составляющих элементов .

Важным методологическим основанием исследования является институциональный подход, связывающий деятельность каждой общественной группы с существующими институциональными нормами. Задействован ряд направлений нового институционализма: нормативный, структурный, международный, эмпирический, а также организационный, тяготеющий к феноменологии и символическому интеракционизму, и дискурсивный, связанный с теориями постмодернизма .

Институционализм позволяет рассматривать государственную службу одновременно как систему, процесс, совокупность функций, коллективное действие, социальную организацию, политического актора и элемент дискурса.1 Такой подход имеет высокий эвристический потенциал .

Факторный анализ связан выявлением и классификацией политических факторов, влияющих на трансформации института государственной службы .

Значение каждого фактора оценено с применением метода главных компонент, регрессионно-корреляционного анализа, методов математической статистики .

Политические факторы трансформации института государственной службы согласуются с такими элементами институционального дискурса, как социальная миссия института, нормативная модель, система базовых ценностей, прецедентные тексты, дискурсивные формулы и т.д. 2 Оценка институциональных трансформаций государственной службы от советского периода к современности построена на изучении совокупности политических, социально-экономических и административных факторов .

Методом контент-анализа в текстах выступлений руководителей страны выявлены высказывания, содержащие критику бюрократии и предложения по ее оптимизации. Выяснено, какие именно проблемы бюрократии привлекали внимание лидеров и как их высказывания корреспондировали с реальными изменениями. Применение сравнительно нового метода интент-анализа позволяет выявлять в высказываниях скрытый смысл, влияющий на дискурс.3 В результате предложен политический индекс развития государственной службы, расчет которого построен на анализе интерпретаций роли и функций

См.: Кузнецов А.М. «Новый институционализм»: Взгляд через призму дискурсивного анализа. В сб.:

Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. М., 2014. С. 203 .

См.: Ильин М.В. Методологический вызов. Как вообразить еще не познанное? // Метод. 2016. № 6. С. 51 .

См.: Радина Н. К., Кудрявцева Е. Н. Референциальные объекты в структуре интент-анализа онлайнкомментирования политических новостей // Вестник РФФИ. 2018. № 1. С. 114 .

государственной службы в различные периоды. Таким образом, использование группы семиотических методов для анализа политического дискурса формирует новое знание о связи между политическими импульсами и реальной управленческой практикой .

Для описания внешнего социально-экономического контекста, в котором происходит развитие отечественной бюрократии, изучены такие факторы, как стратегическое планирование и результативность управления. По итогам их обобщения предложен индекс социально-экономического развития страны .

Правовые и кадровые изменения бюрократии описаны в количественном виде с помощью административного индекса реформирования государственной службы, отражающего динамику социально-демографических характеристик, объема ее полномочий и уровня расходов бюджета на содержание госаппарата .

Необходимую глубину изучения анализируемых параметров обеспечивает использование таких специальных методов, как анализ конкретных политических ситуаций (case study), сравнительно-исторический метод, интерпретация документов, вторичный анализ социологических данных .

Положения, выносимые на защиту .

1. Понимание государственной службы в российском законодательстве не отвечает критериям общественного института, что затрудняет ее институционализацию. Диссертант предлагает определять государственную службу как институт, деятельность которого направлена на удовлетворение потребности общества в профессиональном исполнении политических решений во всех сферах и отраслях управления. Предложен перечень задач бюрократии, согласно целям публичной политики, каждой из которых соответствует латентная задача, отражающая собственные интересы бюрократии .

2. Предложен политический индекс развития госслужбы, основанный на изучении программных высказываний политических лидеров. На массиве данных, собранных за четыре десятилетия, выявлено наличие эмпирической взаимосвязи между политическими циклами и этапами реформирования бюрократии. Доказано, что институт госслужбы реагирует на изменения в политическом дискурсе: проявления политического внимания к бюрократии сопровождаются повышением качества ее функционирования. Вместе с тем, проблемы госслужбы интересуют политических лидеров лишь в контексте борьбы элит, служат поводом для критики предыдущего руководства и элементом предвыборной риторики. В высказываниях лидеров полярных идеологий присутствует общая идея о необходимости постепенного замещения бюрократии структурами гражданского общества. Практическая имплементация этого намерения, однако, наталкивается на парадокс лояльности: даже демократически избранные лидеры в своей кадровой политике ориентируются на политический патронат, а не на подотчетность бюрократии всему социуму. В результате, чем слабее в обществе демократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов .

3. В силу эффекта запаздывающих новаций и высокой ригидности бюрократии изучать ее трансформации на фоне политических изменений целесообразно лишь в длительной динамике. Для этого разработана циклическая модель институционализации, представляющая в концептуальном единстве этапы формирования институциональной структуры общества, переговорного процесса, институционального выбора, формирования институциональных норм и институциональных эффектов. Указанная модель позволяет оценить степень соответствия между внутренними процессами в бюрократической системе и способностью данной системы реализовывать приоритеты политического руководства в различных сферах государственного управления .

Предложена политико-ретроспективная модель государственной 4 .

службы, элементами которой являются общественные ценности, приоритеты политического руководства и организационно-правовые рамки органов власти .

Общественные ценности определяются национальной историей и культурой, политические приоритеты и организационно-правовые рамки зависят от исторического этапа и уровня экономического развития. Таким образом, модель бюрократии уникальна в каждой стране и в каждый период времени, однако в обществах, находящихся на сопоставимых стадиях развития, наблюдается близость моделей государственной службы .

5. Рассмотрены модели государственной службы ряда англосаксонских, континентально-европейских и постсоветских стран. Государства «новой Европы», последовательно и радикально проводящие разгосударствление, не демонстрируют успехов в экономической и социальной политике, а Китай и ряд постсоветских стран - например, Казахстан - разумно сочетают традиции с модернизацией. Выявлены «точки роста» для России: программно-целевое планирование развития госслужбы; централизованная система политического управления кадрами; активное этическое регулирование; проведение кадровой политики в масштабах всего публичного сектора, а не только органов власти .

6. Предложено определять политической фактор как условие, отражающее особенности политической системы, подлежащее наблюдению, измерению и использованию для описания характеристик общества. К числу политических факторов институциональной трансформации бюрократии диссертант относит:

программные выступления политических лидеров, стратегическое планирование, систему предписаний, политические ценности и правовые нормы, кадровую политику, механизм оценки эффективности управления .

7. На основании изучения корпуса архивных данных, выявленных автором и впервые введенных в научный оборот, доказано, что аппарат советской государственной службы был эффективен в достижении политических приоритетов. Проблема профессионализма существовала в советский период на уровне высшего политического руководства, а не чиновничества. С распадом СССР российская бюрократия стала сочетать в себе худшие черты советского (политический патронат, закрытость, административный нажим) и рыночного (имущественное расслоение, ориентация на обслуживание элит, слабость морали) типов. Эти факторы необходимо учитывать при ее реформировании .

8. Развитие госслужбы не встроено в общий контекст структурных реформ постсоветского периода. Оно попало в область институциональной ловушки, так как интересам влиятельных акторов отвечает сохранение бюрократии в состоянии, стимулирующем извлечение ренты. Развитие законодательства не положило конец патрон-клиентским практикам. Чем больше времени проходит с начала политического транзита, тем к большим политическим издержкам приводит незавершенная реформа. В настоящее время в рамках политики авторитарной модернизации проводятся умеренные технократические реформы .

Национальный лидер вынужден в ходе их опираться на бюрократию, которая приобрела черты политического актора в вертикали власти, но не получила импульса для повышения своей эффективности. Это усиливает недоверие общества к власти в целом; легитимность концентрируется на уровне первого лица, а весь госаппарат воспринимается гражданами как его антагонист .

9. В ситуации санкций и режимных изменений озвученная президентом в Послании Федеральному Собранию 2018 г. установка на экономический рост, может быть реализована силами бюрократии лишь экстенсивными мерами и с высокими издержками. Предлагаемое диссертантом комплексное решение этой проблемы состоит в создании инклюзивного (по терминологии Д. Аджемоглу и Дж. Робинсона) института публичной службы, объединяющего работников органов власти и местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций. Обоснованы принципы построения института публичной службы:

партнёрство государства со структурами гражданского общества; ориентация его деятельности на ценности служения и высокие этические стандарты;

производство общественных благ как цель государственного управления;

сетевая организация, сочетание штатных служащих с привлечением экспертов и волонтеров. Эти принципы основаны на конвергенции неовеберианской теории, политического менеджмента и общественно-государственного управления. В деятельности публичной службы следует преодолеть наблюдаемое ныне превалирование управления «по поручениям» над стратегическим управлением .

10. Предложены сценарии дальнейшей трансформации: оптимальный – включение реформы госслужбы в число политических задач верхнего уровня;

нейтральный – модернизация технологий без повышения эффективности кадровой системы; негативный – отказ от курса на модернизацию госуправления. Специфика бюрократии заключается в том, что она выступает в качестве и субъекта, и объекта реформирования, поэтому попытки игнорировать рефлексии бюрократии вызывают саботаж с ее стороны. В качестве факторов успеха реформы видятся ее встраивание в стратегический курс президента и поиск сторонников внутри системы. Следует привести систему оценки органов власти и служащих, начиная с высших руководителей, в зависимость от достижения общественно значимых результатов их работы .

Достоверность результатов обеспечивается использованием правовых актов и аналитических материалов, широкого массива статистических данных, материалов политических кампаний и партий, мемуаров и периодических изданий, а также введением более 200 архивных источников в научный оборот .

Выводы диссертации апробированы на 33 международных и 35 всероссийских конференциях, использованы в 16 научно-исследовательских работах, проведённых при личном участии диссертанта, а также в Стратегии социальноэкономического развития России до 2030 г. и в экспертной работе диссертанта, включая участие в совершенствовании требований к должностям гражданской службы и в антикоррупционной экспертизе правовых актов. По материалам диссертации читаются учебные курсы в ведущих вузах, издан ряд учебников, а также более 160 публикаций, включая монографии и статьи в рецензируемых изданиях, входящих в международные базы цитирования и в перечень ВАК .

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, 5 глав и 10 параграфов, заключения, списка литературы, приложений .

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обозначены актуальность, новизна и степень изученности темы исследования, сформулированы гипотеза, объект, предмет, цель, задачи исследования, предложен набор методов, охарактеризована научная и практическая значимость работы, обоснована научная новизна и положения, выносимые на защиту, представлены сведения об апробации и структуре работы .

В первой главе «Теоретико-методологические основы исследования института государственной службы в условиях политических изменений»

раскрываются вопросы методологии исследования, используемые понятия, рассматриваются группы теоретических и эмпирических источников .

В первом параграфе «Концептуализация базовых понятий исследования» обосновано утверждение, что реформа является основным типом модернизации политико-административных систем. Реформой в работе предлагается считать целенаправленные изменения в обществе, инициированные или санкционированные политическим руководством .

Политико-административное управление определено как совокупность устойчивых отношений и связей в системе исполнительной власти, в ее взаимодействии с центрами принятия политических решений и институтами гражданского общества. Государственная служба – институт, деятельность которого направлена на удовлетворение потребности общества в исполнении политических решений во всех отраслях на высоком профессиональном уровне .

Сформулированы такие особенности института государственной службы, как постоянство; связь с политической системой общества; обладание властью в необходимых пределах для исполнения политических решений. Изучена трансформация законодательства о государственной службе и выявлен процесс постепенного сужения смыслового содержания данного понятия. В начале разработки законодательства оно означало общественно-полезную деятельность должностных лиц, а ныне закреплено ее понимание как деятельности по обеспечению полномочий органов власти и их руководителей. По мнению диссертанта, подобный подход провоцирует изоляционизм и неэффективность бюрократии. Кроме того, определение государственной службы в законе не отвечает таким критериям общественного института, как удовлетворяемая общественная потребность (в нем отсутствуют цели и принципы взаимодействия с иными институтами) и неформальное взаимодействие (игнорируются нравственно-этические аспекты), что затрудняет институционализацию .

Диссертант предлагает изменить подход к пониманию государственной службы и законодательно определять ее как профессиональную деятельность по исполнению полномочий Российской Федерации, субъекта РФ, направленную на повышение качества жизни граждан, развитие экономики и рост доверия общества к политической власти. Реализация этой меры позволит повысить открытость государственной службы, приспособить ее к политическим изменениям и потребностям общества .

Во втором параграфе «Методология и источниковая база исследования»

в основном раскрываются вопросы, изложенные в первой части реферата .

Качественные методы используются диссертантом для выдвижения гипотез, количественные – для сбора и анализа данных. Ввиду запаздывания эффекта от реформ бюрократии их связи с политическими изменениями целесообразно изучать в длительном временном горизонте с использованием массивов количественных данных. Используемый диссертантом алгоритм изучения реформ государственной службы представлен на рис. 1 .

Госпрограммы, бюджет

–  –  –

Рис. 1. Жизненный цикл реформ и место в них государственной службы Источник: здесь и далее – составлено автором Общественная потребность в существовании государственной службы состоит, главным образом, в обеспечении ею реализации государственной политики и повседневного контакта власти с обществом. Изменение направлений политики (например, модернизация экономики) или взаимоотношений с обществом (например, расширение демократического представительства) влечет потребность в реформировании бюрократии .

Политический выбор представляет собой решение задачи оптимизации, то есть выбор, с учетом ограничений, единственной альтернативы из множества. В России выбор параметров института бюрократии связан с политическим транзитом рубежа 1980-х и 1990-х гг. Политические условия диктовали цели по обеспечению департизации аппарата и его лояльности новому руководству .

Выбор был сделан в пользу закрытой модели бюрократии, ограниченной органами власти, а не открытой, охватывающей весь публичный сектор .

Политический импульс реформы состоит в формализации выбора и его обнародовании в публичных выступлениях. Ответственность за политический выбор лежит на главе государства, который определяет цели государственной политики. Далее эти цели структурируются в государственном регулировании .

Институциональный выбор определяет содержание институциональных норм – процедур, санкций и статусно-ролевой структуры института бюрократии .

Данный институт одновременно выступает как субъектом, так и объектом изменений, ибо посредством его власть реализует свои инициативы .

Политическая элита может реализовать изменения в экономике и социальной сфере постольку, поскольку ей удастся обеспечить лояльность и управляемость бюрократии. Предполагается, что это должно происходить автоматически, но в условиях давления на политическую элиту со стороны бюрократического аппарата, цели реформы могут подменяться интересами бюрократии .

Если политический выбор не приводит к позитивным изменениям, к удовлетворению общественных потребностей, реформы приобретают характер имитации. Предотвратить это можно, систематически соотнося политические декларации с достигнутыми результатами. Для этого в мире используются технологии оценки политики (policy evaluation) на основе «больших данных». В России, к сожалению, показатели конечных результатов управления пока еще не используются для оценки эффективности политиков и чиновников .

–  –  –

Рис. 2. Циклическая модель институционализации государственной службы Институционализация представляет собой диалектический процесс, повторяющийся на новом уровне после завершения каждого цикла .

Дизайн института бюрократии определяется институциональным выбором, проявляющимся в институциональных нормах. Хотя для государственной службы установлен особый правовой режим, но ценности, приоритеты развития и этические регуляторы этой влиятельной корпорации трудно урегулировать, следствием чего являются неоднозначные институциональные эффекты .

Теории рациональной бюрократии и государственного менеджмента отражают логику раннего институционализма с его вниманием к формальным структурам, а теория общественно-государственного управления в большей степени ориентирована на установки неоинституционализма. Достижением методологии неоинституционализма стал отказ от рассмотрения бюрократии лишь как объекта воздействий и ее включение в состав ведущих акторов .

В предложенной модели выделены два типа институциональных эффектов:

кризис и равновесие. Оптимально динамическое равновесие, когда архитектура института адаптивна к изменениям в обществе, но зачастую влиятельные акторы в своих интересах блокируют необходимые изменения, и институт долгое время остается в неэффективном равновесии (институциональной ловушке). Неразвитая элита и слабое представительство интересов позволяют бюрократии монополизировать принятие государственных решений, что усиливает рентоориентированность и оппортунистическое поведение служащих. Чтобы разрушить неэффективный экстрактивный институт, требуются длительные усилия всех субъектов публичной политики .

Во втором параграфе «Классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций»

рассмотрены основные теории бюрократии (веберианская, государственный менеджмент, общественно-государственное управление) и некоторые модели (англосаксонская, исламская, континентальная по Б.Г. Питерсу, традиционная, модернизационная, транзиторная по Ш. Эйзенштадту). С учетом этих подходов диссертант предлагает новую политико-ретроспективную модель бюрократии, понимаемую как совокупность характеристик, определяющих особенности государственной службы страны в определенную историческую эпоху .

Данная модель позволяет сопоставлять особенности бюрократии поверх правовых различий и национальных границ.

Она включает три элемента:

1) Ценности – совокупность морально-этических норм общества и собственных корпоративных норм института бюрократии. Специфика норм определяется как особенностями менталитета, так и степенью обособленности госслужбы от прочих институтов, а также стратификацией общества. Чем меньше конфликт между нормами бюрократии и иных институтов, тем выше степень ее интеграции в общественную структуру. Это определяет способность бюрократии к саморазвитию и восприятию импульсов реформирования .

2) Приоритеты – стратегические ориентиры трансформации бюрократии, формируемые либо ей самой, либо политическими лидерами с привлечением экспертов, либо иными группами влияния. Приоритеты различаются по степени детализации и временному горизонту. Если приоритеты институционального развития увязаны с общими приоритетами развития страны, то бюрократия способна выступать в качестве агента изменений. В отсутствие четких приоритетов или при существенном расхождении собственных ценностей бюрократии и ценностей иных институтов, бюрократия вносит коррективы в приоритеты, заданные на политическом уровне, и тормозит преобразования .

3) Организационно-правовые рамки – формальное выражение ценностей и приоритетов в виде нормативных актов, должностной структуры органов власти, требований к должностям. В рамках раннего институционализма данный элемент выделялся как ключевой для бюрократии: формальные нормы рассматривались изолированно от неформальных, а внешние цели – в отрыве от собственных целей и интересов института. Ныне очевидно, что организационноправовыми рамками характеристики института бюрократии не исчерпываются .

Сочетания указанных элементов формируют национально-исторические проявления данной модели. Государственная служба эволюционирует вместе с обществом и должна подстраиваться под его изменяющиеся потребности .

Высокопрофессиональная бюрократия отвечает интересам политических элит, но чем выше ее стабильность и компетентность, тем она менее зависима от политических акторов. Реакцией на это становится усиление политического патроната над бюрократией, что снижает ее общий профессиональный уровень и приводит к провалам в управлении. Кризис доверия в социуме к институту государственной службы влечет падение легитимности власти в целом .

В третьей главе «Опыт формирования моделей государственной службы в условиях различных политических систем» рассмотрены примеры зарубежных стран и исторические этапы развития отечественной бюрократии .

В первом параграфе «Модели государственной службы зарубежных стран и политические факторы их институциональной трансформации»

рассмотрены модели государственной службы на примере Франции, Германии, малых стран континентальной Европы, англосаксонских стран (США и Великобритания), государств Восточной Европы, бывших советских республик и Китая. Общей тенденцией реформ последних лет была конвергенция парадигм государственного управления: усиление правовой регламентации госслужбы (концепция рациональной бюрократии), внедрение государственных услуг и частичная приватизация государственных функций (концепция менеджеризма) на фоне усиления вовлеченности граждан в обсуждение решений (концепция общественно-государственного управления). Это актуализирует внимание к вопросам управления бюрократией. Диссертантом выяснено, что органы политического управления госслужбой могут находиться в ведении правительства, президента, парламента, действовать в форме коллегиальных и общественных органов. Обоснована взаимосвязь между постепенным развитием общества и усложнением системы управления бюрократией .

К настоящему времени странами мира накоплен обширный опыт реализации реформ в духе государственного менеджмента. Позитивным итогом этих реформ стало повышение качества публичных услуг, однако приватизация и децентрализация повсеместно ведут к созданию сложных, дорогостоящих и непрозрачных систем управления. В странах с традициями сильной карьерной бюрократии менеджеризация способствовала падению корпоративной морали служащих и негативному восприятию реформ в обществе. Кадровые лифты застопориваются, так как на руководящие должности госслужбы приходят выдвиженцы бизнеса; возрастает зависимость служащих от политических акторов; возрождаются традиции политического патроната .

В постсоветских странах успех управленческих реформ длительное время измерялся точностью копирования западных образцов. Однако ввиду неоднозначных итогов менеджериальных реформ в западных странах подобный подход теперь пересматривается. Государства «новой Европы», радикальное разгосударствление, не демонстрируют успехов в экономической и социальной политике. В свою очередь, Китай и ряд постсоветских стран, например Казахстан, сочетают традиции советской модели государственной службы, включающей всех работников госсектора, с профессионализацией бюрократии .

Выявлены «точки роста», приемлемые для России: применение программноцелевых методов планирования развития государственной службы;

централизация управления кадрами; внимание к этическому регулированию;

проведение кадровой политики в масштабах всего публичного сектора .

Диссертантом в ходе изучения динамики трансформаций государственной службы в различных странах выявлено отсутствие неизменных национальных моделей бюрократии. Отмечено, что в странах, находящихся на сходном уровне социально-экономического развития, модели государственной службы характеризуются сопоставимым уровнем эффективности. Отличия диктуются национальной спецификой общественно-политических ценностей, которые, однако, также имеют тенденцию следовать в русле экономических изменений .

Во втором параграфе «Политические аспекты становления и развития института отечественной государственной службы» представлена периодизация развития государственной службы. Исходным условием для возникновения потребности в государственной службе как институте, по мнению диссертанта, является исторический момент, когда общественные отношения усложняются настолько, что становится невозможным повседневное управление ими непосредственно на политическом уровне, а развитие гражданского общества еще не достигло степени, позволяющей привлечь каждого гражданина к выработке и реализации решений .

Особенностью институционализации отечественной бюрократии в феодальную эпоху было отсутствие публично-обязательственного характера службы. При сословно-представительной монархии возникли личная служебная повинности и класс потомственных делопроизводителей. В имперский период государственной службой считалась любая деятельность в интересах государства, а монарх и его бюрократический аппарат были независимы от общества. В советские годы закон о гражданской службе отсутствовал, и номенклатурный принцип кадровых назначений распространялся на все руководящие кадры партийных, советских, хозяйственных и общественных органов. Отмена статьи Конституции об однопартийной системе и запрет КПСС в 1991 г. привели изменению политических приоритетов и ценностей бюрократии; прежняя ее система разрушилась, и начался переходный период .

В Конституции России 1993 г. заложены предпосылки для формирования государственной службы, ориентированной на потребности общества .

Концепция реформирования системы государственной службы (2001 г.) конкретизировала эти принципы, но создание организационно-правовых рамок в дальнейшем не сопровождалось выработкой адекватной системы ценностей и приоритетов. Программные документы были ориентированы скорее на точечные улучшения, чем на изменение роли и места бюрократии в российском социуме .

Реформаторы 1990-х гг. заявляли о создании новых институтов в политике и экономике, но политико-административная система, по существу, находилась вне сферы их интересов и потому эволюционировала во многом стихийно .

Таким образом, по мнению диссертанта, правомернее говорить об эволюции института госслужбы в постсоветской России, чем о его формировании. В отсутствие значимых альтернатив неопатримониальная система бюрократии, сочетающая отдельные элементы советского и рыночного типов, существует уже длительное время. Зависимость от предыдущего развития с годами усиливается. Изменения происходят лишь в узких пределах, не ущемляющих интересы основных рентополучателей, так как отсутствует влиятельный актор, заинтересованный в придании бюрократии черт полноценного современного института. Дисфункции институтов сохраняются даже после смены лидеров и политических режимов, что продемонстрировал опыт распада СССР .

В четвертой главе «Особенности трансформации института государственной службы в условиях советской и постсоветской России»

раскрываются тенденции развития бюрократии при переходе от социализма к современной политической системе, характеризующейся сочетанием демократических институтов с элементами неопатримониализма .

В первом параграфе «Политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы» проведен анализ эмпирических, в том числе архивных данных, характеризующих функционирование аппарата бюрократии в период развитого социализма и перестройки (1980-е гг.). Диссертант указывает, что термин «застой», употребляемый применительно к политической системе позднего социализма, вряд ли применим к государственной службе. В системе бюрократии происходили существенные изменения структуры и численности, менялась территориальная и отраслевая организация государственного аппарата, принципы оплаты труда и оценки профессионального уровня служащих .

Значительную часть работников министерств и ведомств составляли профессионалы-технократы с профильным образованием и опытом работы в управляемой сфере. Уровень оплаты служащих увеличивался как за счет роста должностных окладов, так и вследствие увеличения стимулирующих выплат .

Хозрасчетный принцип финансирования применялся в большинстве отраслевых ведомств. Расширялся перечень используемых кадровых технологий .

Применение экономико-статистического моделирования выявило позитивную динамику социально-экономического развития в большинстве отраслей народного хозяйства РСФСР вплоть до распада Советского Союза .

Единственной сферой с устойчивой отрицательной эффективностью было планирование, что указывает на корень проблем скорее на уровне политического управления, нежели в государственном аппарате. По мнению диссертанта, советская бюрократия была не идеальным, но весьма действенным инструментом для реализации политических программ .

Резолюция XIX-й Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.) «О борьбе с бюрократизмом» в основных чертах повторяет реформы бюрократии тех лет, проведенные Р. Рейганом в США и М. Тэтчер в Великобритании. Изменение приоритетов власти в годы перестройки вызвало преобразования в структуре государственных органов. Система планового хозяйства была демонтирована, повышение самостоятельности предприятий обусловило потребность в децентрализации управления. Отказ от однопартийной системы вызвал ликвидацию центрального органа политического управления бюрократией .

Исследование выявило существование не менее 27-ми подобных органов в последующие годы, каждый из которых был неоднократно реорганизован .

Также отсутствовала программа реформы бюрократии, о которой заявляли лидеры страны. Эксперты обосновывали необходимость институционализации государственной службы, однако политическое руководство (М.С. Горбачев, Б.Н. Ельцин, Н.И. Рыжков, Е.К. Лигачев), занятое внутриэлитным соперничеством, игнорировало эти предложения. Вопросы трансформации бюрократии находились на периферии внимания политического руководства, а все изменения ограничивались кадровыми перестановками и реорганизациями .

Во втором параграфе «Влияние политических изменений в постсоветской России на институциональное состояние государственной службы» указывается, что последние годы существования СССР партийный контроль кадровых назначений сократился, а номенклатурный принцип подбора кадров сохранился де-факто, что привело к легализации кастовокорпоративных интересов бюрократии. Период 1985-1993 гг. имел признаки «номенклатурной революции», имевшей целью конвертацию власти в собственность. Радикальные реформы 1990-х гг. по форме были рыночными, но решающую роль в них сыграла политико-административная элита. В 1995 г .

был принят закон об основах государственной службы, однако спустя два года президент Б.Н. Ельцин публично констатировал, что институт госслужбы попрежнему не приспособлен к решению современных задач. В 1999 г. он признал, что проведенные реформы лишь ослабили институты государства .

Внятная стратегия развития государственной службы отсутствовала .

Экспертные предложения аккумулировались в администрации президента (В.Б .

Юмашев, М.А. Краснов, Г.А. Сатаров), но не проходили общественного обсуждения и не получили формального одобрения на политическом уровне .

Изучение диссертантом динамики кадровых процессов в системе государственной службы показало рост расслоения: высшие должности заняли выходцы из иных сфер с либеральными взглядами, а средние и низшие – ветераны советского госаппарата, враждебно настроенные к реформам .

В ходе подготовки к выборам президента 2000 г. в предвыборном штабе В.В. Путина – Центре стратегических разработок (Г.О. Греф, Э.С. Набиуллина, Д.Н. Козак) разработаны предложения, часть которых отразилась в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (2001 г.), одобренной президентом. Однако Концепция появилась после того, как вектор развития уже фактически был выбран. В законе о системе государственной службы (2003 г.), разработанном под руководством Д.А. Медведева, не отражен ряд институциональных характеристик (целевая ориентация, этика служения и пр.) .

Наблюдается отсутствие взаимосвязи между Концепцией, законом и программами реформирования государственной на 2003-2007 и 2009-2013 гг., а также инновациями на ведомственном уровне. Эти документы разрабатывались для решения разных задач и без взаимной координации. Как показал анализ результатов развития государственной службы в 1990-2000-е гг., они были успешнее в отраслях, приоритетных для политического руководства (например, финансовый сектор, которым руководил А.Л. Кудрин). Диссертант выявил статистическую взаимосвязь тенденций в экономике и в системе бюрократии .

В пятой главе «Проблемы и перспективы развития государственной службы России в условиях политических реалий современности»

сформулированы особенности трансформации бюрократии на современном этапе, выявлены ключевые проблемы и предложены перспективные сценарии изменения институциональной модели российской государственной службы .

В первом параграфе «Проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России»

диссертант указывает, что к настоящему времени сложился огромный комплекс нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы и госслужбы иных видов. Негативные эффекты стали проявляться еще на начальном этапе постсоветской трансформации и сначала объяснялись пережитками прошлого. К настоящему времени законодательство полностью обновлено, сменился кадровый состав аппарата, реформированы ведомства, однако все это не привело к исчезновению дисфункций .

Объяснить этот факт с позиций институционализма можно изначально неоптимальным институциональным выбором и невниманием к институциональным нормам. Чиновничество приобрело корпоративную организацию, но не получило ясной цели для своей деятельности. Вопрос об общественной роли института бюрократии не поднимается ни в правовом, ни в общественно-политическом дискурсе. Формально государственные служащие должны служить закону и государству, но на деле эти категории персонифицируются в лице представителя нанимателя – ближайшего начальника .

В обществе виден консенсус относительно необходимости изменения принципов государственной службы, но импульсы по реформированию имеют, скорее, затухающий характер. Соответствующая федеральная программа на 2003-2005 гг. была выполнена частично, программа на 2009-2013 гг .

остановлена в связи с дефицитом финансирования, а программа на 2015-2018 гг. не утверждена. Власть перешла от реформирования к развитию, согласно с двумя указами президента 2012 и 2016 гг., слабо согласованными с другими политическими приоритетами. Технократические инновации в этих актах заслонили необходимость изменения принципов деятельности бюрократии .

Необходимость формализации норм служебного поведения вызвана риском коррупции и сохранением высокой поляризацией кадрового состава служащих .

Однако в силу ограниченности ресурсов власть может проводить лишь фрагментарные изменения. Новации 2012-2018 гг. – информатизация, эксперименты по внедрению оплаты по результатам, проектное управление – не сопровождаются изменением ценностей служащих. Этическое регулирование выражается в антикоррупционных ограничениях; нематериальные факторы мотивации занимают незначительное место в профессиональной культуре .

Наиболее вероятное, по мнению диссертанта, объяснение столь долгого неэффективного равновесия кроется в том, что такое положение соответствует интересам элит. В существующей системе любые проблемы легко объяснить промахами бюрократии. Принципы организации государственной службы позволяют руководить ей в «ручном» режиме, так как она ориентирована не на следование формальным процедурам (рациональная бюрократия), экономическую эффективность (NPM) или удовлетворение потребностей общества (общественно-государственное управление), а на выполнение поручений .

Такая система удобна для любого руководства, если перед ним остро не стоит проблема политической конкуренции. В условиях слабой или отсутствующей ротации элит институциональная ловушка может сохраняться неограниченно долгое время. Вместе с тем, на фоне протестных настроений в преддверие президентских выборов 2012 г. российская власть предприняла ряд мер по усилению общественного участия в управлении: создан Общероссийский народный фронт, проекты «Российская общественная инициатива», «Ваш контроль» и иные, призванные частично заменить бюрократические структуры .

Во втором параграфе «Перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы» в качестве политического индикатора трансформации государственной службы изучены высказывания политических лидеров по данному вопросу. Хотя подобные высказывания звучат часто, их систематизированного изучения ранее не предпринималось. Диссертантом проанализирован большой эмпирический массив данных с использованием аппарата математической статистики .

Доказано, что существование объективных проблем заставляет лидеров разных политических взглядов высказывать сходные по существу идеи. У каждого лидера (Л.И. Брежнев, М.С. Горбачев, Б.Н. Ельцин, В.В. Путин, Д.А. Медведев) повторяется мысль о необходимости замещения бюрократии структурами гражданского общества. Имплементация этого лозунга наталкивается, однако, на парадокс лояльности: существование госслужбы, ориентированной на выполнение поручений, удобно для любой правящей элиты. Чем слабее демократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов .

Рис. 3. Динамика индексов, характеризующих трансформацию института государственной службы России в условиях политических изменений (%) На рис. 3 представлена динамика политического индекса развития бюрократии. Установлено, что изменения в дискурсе соотносятся с политическими циклами: число высказываний по проблемам бюрократии повышается в годы смены руководства страны, президентских и парламентских выборов (на рисунке обозначены вертикальными линиями) .

Внутренние трансформации бюрократии характеризует административный индекс, учитывающий совокупность расходов на содержание бюрократии, объема ее функций и социально-демографических характеристик служащих .

Индекс социально-экономического развития рассчитан диссертантом на основании 410 статистических показателей, характеризующих эффективность отраслевого управления и систему стратегического планирования .

Обращает внимание высокий уровень соответствия динамики социальноэкономического, политического и административного индексов в горизонте всего исследования. Коэффициент корреляции между значениями данных индексов составляет 0,76 при р0,001. Таким образом, установлено, что вектор трансформаций института бюрократии соответствует характеру изменений в экономике и обществе. Данную закономерность важно учитывать при проектировании новых политико-административных преобразований .

Предложены три сценария развития института государственной службы:

1) оптимальный: включение трансформации института госслужбы в число политических приоритетов; риск данного сценария состоит в его масштабности и длительности, требующей сильной политической поддержки;

2) нейтральный: модернизация технологий при неизменности кадровых процессов на госслужбе и без повышения эффективности системы власти в целом; риски данного сценария состоят в нарастании изоляции бюрократии от общества, что может привести к снижению доверия социума к власти;

3) негативный: реализация кадровых перестановок на ведомственном и региональном уровне без связи с другими приоритетами политического руководства; реализация такой альтернативы – заведомый провал попытки модернизации системы государственного управления .

Реформирование института, находящегося в институциональной ловушке, нецелесообразно, поэтому следует замещать неэффективные институты новыми инклюзивными институтами. Диссертант предлагает трансформировать правовое содержание государственной службы путем ее сближения с работой в бюджетной сфере и сформировать институт публичной службы. Целью функционирования данного института будет расширение кадровой базы системы управления, повышение ее эффективности путем ориентации на обеспечение социальной стабильности и экономического роста .

К числу публичных служащих следует отнести гражданских служащих, муниципальных служащих, работников бюджетной сферы и некоммерческих организаций. Принципами публичной службы должны стать: партнёрство государства и гражданского общества; ориентация на ценности служения и этические стандарты; производство общественных благ; сетевая организация;

сочетание штатных служащих с привлечением экспертов и волонтеров .

Необходимо переориентировать деятельность представителей государства с обеспечения внутренних процессов в органах власти на решение задач общественного развития. Следует использовать различные цифровые ресурсы и сети для идентификации проблем и запросов социальных групп, а потенциал отраслевых экспертных сообществ направить на определение способов их решения. Госслужащие призваны стать медиаторами общественных взаимодействий, для чего приоритет в их работе должен сместиться с исполнения текущих поручений на стратегическое планирование и социальные коммуникации. Оценка деятельности ведомств и служащих, начиная с высшего уровня, должна быть взаимосвязана с достижением конечных результатов – социально-экономического развития и роста доверия социума к власти .

В Заключении указано, что поставленные исследовательские задачи решены, а выдвинутая гипотеза в основном подтвердилась. С учетом вызовов общественно-политического развития России важно определить основной вектор реформирования госаппарата. По мнению диссертанта, таким вектором должно стать преодоление институциональной ловушки. Государственную службу в существующем виде невозможно ни упразднить, ни реформировать извне. Поэтому представляется более целесообразным формировать параллельно с ней новые институты, построенные на иных принципах, снизив тем самым влияние неэффективной неопатримониальной бюрократии и создав условия для перехода к публичным политическим институтам, в деятельность которых вовлечено все общество, а не только элиты. Эти изменения призваны повысить открытость государственной службы, адаптировать ее к политическим изменениям и динамичным потребностям общества .

III. ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основное содержание диссертации изложено в 164 публикациях автора общим объемом свыше 373 п. л., авторский вклад свыше 283 п. л., в том числе:

I. Статьи в изданиях, входящих в международные системы цитирования

1. Borshchevskiy G.A., Jekel T. Who Wants to Work in Bureaucracy? Career

Intentions of Post-Millennial Students // Teaching Public Administration. 2018. DOI:

0144739418806553. 1,6 / 0,8 п. л .

2. Борщевский Г.А. Система управления бюрократией в дореволюционной, советской и современной России // Вестник Санкт-Петербургского университета. История. 2019. № 4. 0,9 п. л. (в печати) .

3. Борщевский Г.А. Механизмы рекрутирования и эффективность федеральной административной элиты // Социологические исследования. 2018 .

№ 9. С. 80-92. 1 п. л .

4. Борщевский Г.А. Эффективность управления топливно-энергетическим комплексом в России // Известия РАН. Энергетика. 2018. № 5. С. 44-59. 1 п. л .

5. Борщевский Г.А. Ex-post оценка региональных программ развития бюрократии // Вопросы экономики. 2018. № 1. С. 1-26. 1,7 п. л .

6. Борщевский Г.А. Совершенствование подходов к оценке государственных программ РФ // Экономический журнал ВШЭ. 2018. № 1. С. 110-134. 1,6 п. л .

7. Борщевский Г.А. Оценка тенденций развития государственной службы:

вопросы методологии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 1. С. 103–128. 1,63 п. л .

8. Борщевский Г.А. Реформирование российской государственной службы в зеркале бюджетных расходов // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 57-73 1 п. л .

9. Борщевский Г.А. Применение количественных методов для исследования процессов реформирования государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 147–172. 1,6 п.л .

10. Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в России:

промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 65-88. 1,44 п. л .

11. Борщевский Г.А., Ткаченко М.В. Некоторые проблемы саморегулирования хозяйственной деятельности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 176-186. 0,7 / 0,4 п. л .

II. Статьи в изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки России

12. Борщевский Г.А. Политические факторы институциональной трансформации российской государственной службы // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. 2018. № 1. С. 210-232. 1,4 п. л .

13. Борщевский Г.А. Высшие государственные служащие как политикоадминистративная элита современной России // Полития. 2018. № 1. С. 82-99 .

1,1 п. л .

14. Борщевский Г.А. Инструменты оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. 2018. № 67. С. 6-30. 1,6 п. л .

15. Борщевский Г.А. Трансформация института государственной бюрократии: от советского опыта к современности // Политическая наука.2018 .

№1. С. 223-248. 1,6 п. л .

16. Борщевский Г.А., Фотина Л.В. Организация государственного управления в ТЭК России // Этносоциум и межнациональная культура.2018.№7. С.21-31. 0,6 / 0,3п.л .

17. Борщевский Г.А. Эффективность государственного управления и государственной службы в сфере здравоохранения // Управленческие науки .

2018. № 2. С. 64-75. 0,75 п. л .

18. Борщевский Г.А. Оценка деятельности государственных органов по развитию топливно-энергетического комплекса // Искусство управления. 2018 .

№ 3. С. 439-465 1,7 п. л .

19. Борщевский Г.А. Государственная отраслевая политика и эффективность государственной службы (на примере отрасли здравоохранения) // Управленческое консультирование. 2018. № 9. С. 11-28. 1,1 п. л .

20. Борщевский Г.А., Екель Т. Профессионально-мотивационные установки студентов в сфере государственной службы // Социология образования. 2017 .

№ 2. С. 90-105. 1,0 / 0,5 п. л .

21. Борщевский Г.А. Влияние дополнительного профессионального образования на социально-экономическое положение России // Экономика образования. 2017. № 2. С. 18-38. 1,3 п. л .

22. Борщевский Г.А. Институциональная трансформация государственной службы: проблема субъектности // Вестник Московского университета. Серия

12. Политические науки. 2016. № 6. С. 34-52. 1,25 п. л .

23. Борщевский Г.А. Реформа бюрократии глазами политических лидеров // Полития. 2017. № 2. С. 94-112. 1,2 п. л .

24. Борщевский Г.А. Модели управления бюрократией с учетом экономического развития регионов // Управленческое консультирование. 2017 .

№ 5. С. 79-95. 1,1 п. л .

25. Борщевский Г.А. Трансформация государственной службы в условиях политических изменений современности: опыт США // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление. 2017. № 2. С. 149-173. 1,6 п. л .

26. Борщевский Г.А. Общественно-профессиональная аккредитация образовательных программ в сфере государственного и муниципального управления // Право и образование. 2017. № 8. С. 92-108. 1,1 п. л .

27. Борщевский Г.А. В поисках оптимальной модели управления государственной службой (опыт российских регионов) // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 63. С. 67-98. 2,0 п. л .

28. Борщевский Г.А. Модели управления бюрократией с учетом экономического развития регионов // Экономика и управление. 2017. № 8.С. 26п. л .

29. Борщевский Г.А. Реформа бюрократии в условиях политических изменений: опыт Великобритании и его применимость для России // Россия и современный мир. 2017. № 3. С. 260-280. 1,3 п. л .

30. Борщевский Г.А. Bureaucracy Reform: the Viewpoint of Russian Political Leaders // Государственная служба. 2017. № 4. С. 32-41. 0,6 п. л .

31. Борщевский Г.А. Институциональная трансформация государственной службы в политическом контексте // Вопросы управления. 2017. № 1. С. 12-30 .

1 п. л .

32. Борщевский Г.А., Калмыков Н.Н. Современные приоритеты профессионального развития государственных гражданских служащих // Искусство управления. 2017. № 4. С. 550-569. 1,27 / 0,7 п. л .

33. Борщевский Г.А. Политические факторы институционального развития государственной службы // Вестник РУДН. Политология. 2017. №4. С.403-411 .

0,6 п. л .

34. Борщевский Г.А. Политические факторы институционализации российской государственной службы // Вестник Московского университета .

Серия 12. Политические науки .

2017. № 5. С. 19-41 1,4 п. л .

35. Борщевский Г.А. Социологический портрет политико-административной элиты современной России // Социология власти. 2017. № 4. С. 154-179. 1,6 п. л .

36. Борщевский Г.А. Процессы интеграции в сфере государственной службы и её реформирование на евразийском пространстве // Вестник МГИМОУниверситета. 2016. № 1. С. 51-62. 0,75 п. л .

37. Борщевский Г.А. The Application Of Quantitative Methods For Study Of Civil Service Reform // Государственная служба. 2016. № 1. С. 91-94. 0,25 п. л .

38. Борщевский Г.А. Численность кадров государственной службы как индикатор эффективности реформирования // Государственная служба. 2016. №

3. С. 6-10. 0,31 п. л .

39. Борщевский Г.А. Методология исследования численности аппарата государственной службы России (1984-2014 гг.) // Знание. Понимание. Умение .

2016. № 2. С. 208-217. 0,63 п. л .

40. Борщевский Г.А. Сравнительный анализ центральных органов государственного управления СССР и РСФСР в середине 1980-х гг. // Вестник Московского университета. Серия. 21. Управление. 2016. №4. С.127-154. 1,7п.л .

41. Борщевский Г.А. Коэффициенты объективной оценки эффективности государственной службы // Управленческие науки. 2016. № 4. С. 33-43. 0,7 п. л .

42. Борщевский Г.А. Вектор трансформации института государственной службы в России на современном этапе // Государственная служба. 2016. № 5 .

С. 57-68. 0,75 п. л .

43. Борщевский Г.А. Методология сопоставительного анализа уровня оплаты государственных служащих // Государственная служба.2015.№4.С.24-29. 0,4п.л .

44. Борщевский Г.А. Соотношение модели государственной службы и этики государственных служащих // Коммуникология. 2015. № 3. С. 42-62. 1,25 п. л .

45. Борщевский Г.А. Кадровая трансформация в государственном аппарате в 1985-2012 гг.: от партийной номенклатуры к гражданской службе // Знание .

Понимание. Умение. 2013. № 1. С. 281-285. 0,31 п. л .

46. Борщевский Г.А., Мусинова Н.Н. Тенденции совершенствования оценочных технологий кадровой работы в государственном аппарате регионов России // Вестник университета. 2013. № 8. С. 86-92. 0,44 / 0,22 п. л .

47. Борщевский Г.А. Методологические аспекты изучения истории государственной службы // Государственная служба. 2013.№4.С.105-108. 0,3п.л .

48. Борщевский Г.А. Управление человеческими ресурсами на государственной службе: международный и российский опыт // Государственная служба. 2013. № 6. С. 111-115. 0,25 п. л .

49. Борщевский Г.А., Огнева С.В. Перспективы внедрения системы профессиональных стандартов на государственной гражданской службе г .

Москвы // Глобальный научный потенциал. 2012. № 3. С. 39-42. 0,3 / 0,2 п. л .

50. Борщевский Г.А., Кострикина И.С. Высшее профессиональное образование в системе подготовки государственного гражданского служащего // Социология образования. 2012. № 11. С. 30-44. 0,9 / 0,45 п. л .

51. Борщевский Г.А. Оценка эффективности работы государственных гражданских служащих // Управленческие науки. 2012. № 2. С. 8-15. 0,5 п. л .

52. Борщевский Г.А. Уроки кадровой работы в государственном аппарате СССР периода перестройки // Управленческие науки. 2012. № 3. С. 4-13. 0,6 п.л .

53. Борщевский Г.А., Мусинова Н.Н. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городе Москве // Вестник университета. 2011. №

11. С. 137-144. 0,5 / 0,3 п. л .

Монографии III .

54. Борщевский Г.А. Институт государственной службы в политической системе российского общества. М.: Юрайт, 2018. 293 с. 18,3 п. л .

55. Борщевский Г.А., Барциц И.Н., Магомедов К.О. Современное состояние и тенденции развития государственной гражданской службы в России. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2018. 136 с. 8,5 п. л. / 2,8 п. л .

56. Борщевский Г.А. Политические факторы институциональной трансформации государственной службы. М.: Креативная экономика, 2017. 466 с. 37,8 п. л .

57. Борщевский Г.А. Развитие системы государственной службы:

Перспективы социально-экономического развития Российской Федерации / под ред. Н.Н. Калмыкова. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2017. С. 10-86. 4,7 п. л .

58. Борщевский Г.А. Корпоративная социальная ответственность:

использование опыта бизнеса в ходе реформирования государственной службы в России: Социальная ответственность: вызовы времени / под ред. Е.Б .

Завьяловой. М.: МГИМО-Университет, 2016. 259 с. 16,2 п. л. / 1,25 п. л .

59. Борщевский Г.А. Оценка эффективности деятельности государственных служащих: Новые технологии государственного управления в зеркале канадского и российского опыта / под ред. А.М. Марголина. М.,2013. 17/2,0 п.л .

60. Борщевский Г.А. Трансформация кадров государственного аппарата (1985-2012 гг.): от партийной номенклатуры к гражданской службе. М.:

Социум, 2012. 377 с. 24 п. л .

61. Борщевский Г.А. Императивы России: прогностические возможности исторического опыта / под ред. В.М. Глущенко, Г.Г. Малинецкого, Г.Ф .

Шиловой. М.: Восход, 2011. 168 с. 10,5 п. л. / 0,2 п. л .

Публикации в других изданиях IV .

62. Борщевский Г.А. Реформа бюрократии глазами политических лидеров. В сб. Государственное управление в XXI в. М.: МГУ, 2018. С. 579-589. 0,7 п. л .

63. Борщевский Г.А. Направления институциональной трансформации государственной службы // Управление. 2017. № 1. С. 41-54. 0,9 п. л .

64. Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в контексте политических изменений. В сб.: Государственная политика: методология, практика, направления совершенствования. Орёл, 2017. С.51-54. 0,3п.л .

65. Борщевский Г.А. Направления повышения эффективности государственной гражданской службы в условиях политических изменений. В сб.: Государственное управление и развитие России. М.: Научная библиотека,

2017. С. 132-142. 0,7 п. л .

Подписано в печать 12.11.2018 Объем 2,0 усл. п. л .

Тираж: 100 экз. Заказ № 022 Отпечатано в типографии «Реглет»

г. Москва, Страстной бульвар, 2 +7(495) 978-42-34 www.reglet.ru






Похожие работы:

«ТЕМНОВ Александр Викторович КРИТЕРИИ ТИПИЗАЦИИ И ОЦЕНКИ ПИРОХЛОРОВОГО ОРУДЕНЕНИЯ КАРБОНАТИТОВЫХ КОМПЛЕКСОВ Специальность 25.00.11 геология, поиски и разведка твердых полезных ископаемых, минерагения Автореферат...»

«Бородкин Владимир Николаевич МОДЕЛИРОВАНИЕ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО СТРОЕНИЯ, ОЦЕНКА ПЕРСПЕКТИВ НЕФТЕГАЗОНОСНОСТИ, НЕФТЕГАЗОВОГО ПОТЕНЦИАЛА АЧИМОВСКОГО КЛИНОФОРМНОГО КОМПЛЕКСА СЕВЕРА ЗАПАДНОЙ СИБИРИ Специальность 25.00.12 Геология, поиски и...»

«фуИ АГИНСКАЯ ТАМАРА ИВАНОВНА ЭВОЛЮЦИЯ БРАКА КАК СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА И ТЕНДЕРНОЙ СИСТЕМЫ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ В СРЕДЕ СТУДЕНЧЕСКОЙ МОЛОДЕЖИ 22.00.04 социальная структура, социальные институты и процессы АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание...»

«РОЗАНОВ Александр Сергеевич ПРОГРАММЫ ПРОФИЛАКТИКИ ТЕРРОРИЗМА В США, ИСПАНИИ, ФРАНЦИИ И РОССИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ Специальность: 23.00.04 политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития АВТОРЕФЕРАТ диссертации на с...»

«Кольба Алексей Иванович Политическое управление конфликтами в регионах современной России Специальность 23.00.05 – Политическая регионалистика. Этнополитика Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук Саратов – 2013 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учрежд...»

«Кулажникова Светлана Сергеевна ТОРГОВЛЯ ЖЕНЩИНАМИ В ЦЕЛЯХ СЕКСУАЛЬНОЙ ЭКСПЛУАТАЦИИ КАК ПРОЯВЛЕНИЕ АНОМИИ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ: социологический анализ 22.00.04 – социальная стру...»

«Голубинская Анастасия Валерьевна РЕЛЕВАНТНОСТЬ СОЗНАНИЯ И ВИРТУАЛЬНОИНФОРМАЦИОННОЙ СРЕДЫ КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНОЙ СТРАТИФИКАЦИИ Специальность 09.00.11 – Социальная философия Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата философских наук Нижний Новгород Диссертационная рабо...»

«Пшегусова Галина Султановна СОЦИАЛЬНАЯ КОММУНИКАЦИЯ: СУЩНОСТЬ, ТИПОЛОГИЯ, СПОСОБЫ ОРГАНИЗАЦИИ КОММУНИКАТИВНОГО ПРОСТРАНСТВА 09.00.11 социальная философия Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора философских наук Ростов-на-Дону Работа выполне...»

«ОПАРИНА Юлия Михайловна М А О АИ ОО М ПОЭ ИЯ А. Б О А ПРОИ Д НИЯХ ОТ Ч Т НН Х ОМПО ИТОРО Специальность 17. 00. 02 – Музыкальное искусство А ТОР Ф РАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата искусствоведения МОСКВА 2014 Работа выполнена в ФГБОУ ВПО "ГМП...»

«Коплик Светлана Викторовна Образовательные услуги негосударственных вузов в современной России: социологический анализ Специальность 22.00.04 – социальная структура, социальные институты и процессы АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёно...»

«Болдырихнн Александр Александрович ПРОЦЕСС ПОЛИТИЧЕСКОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ СЕВЕРОИРЛАНДСКОГО КОНФЛИКТА В КОНТЕКСТЕ ПОСТНАЦИОНАЛИЗМА С п е ц и а л ь н о с т ь 23.00.02. п о л и т и ч е с к и е и н с т и т у т ы, процессы и технолог...»




 
2019 www.mash.dobrota.biz - «Бесплатная электронная библиотека - онлайн публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.