WWW.MASH.DOBROTA.BIZ
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - онлайн публикации
 

«ЮРКОВА Ольга Николаевна Неформальные практики в системе муниципального управления ...»

На правах рукописи

ЮРКОВА Ольга Николаевна

Неформальные практики в системе муниципального управления

22.00.08 – социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Белгород 2016

Работа выполнена на кафедре социальных технологий

ФГАОУ ВО «Белгородский государственный национальный

исследовательский университет»

Научный руководитель доктор философских наук, профессор Бабинцев Валентин Павлович

Официальные оппоненты: Слатинов Владимир Борисович доктор политических наук, профессор, ФГБОУ ВО «Юго-западный государственный университет», профессор кафедры экономики, управления и политики Фролова Елена Викторовна доктор социологических наук, доцент, ФГБОУ ВО «Российский государственный социальный университет», профессор кафедры государственного, муниципального управления и социальной инженерии

Ведущая организация ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет», кафедра социологии

Защита состоится 2 ноября 2016 года в 16-00 на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.02 в ФГАОУ ВО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет» по адресу:

308015, г. Белгород, ул. Победы, 85 .



С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу:

308015, г. Белгород, ул. Победы, 85 .

Автореферат диссертации разослан 1 октября 2016 года и размещен на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ (http://vak.eg.gov.ru), на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (http://www.bsu.edu.ru) 1 сентября 2016 года .

Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.02 И.Э. Надуткина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является важнейшим социальным институтом современного общества .

Особое значение местного самоуправления обусловлено его общественногосударственной природой, которая позволяет поддерживать баланс государственных и общественных интересов в виде управленческих решений, адекватных возникающим социальным проблемам .

Составной частью местного самоуправления является муниципальное управление, под которым понимается организующее и регулирующее воздействие органов местного самоуправления на местное сообщество и его отдельные части. Решение задач муниципального управления осуществляется посредством широкого круга социальных практик, представляющих как целесообразные действия включенных в него акторовсубъектов, так и их каждодневные, привычные поступки, не требующие объяснения и нередко представляющиеся внешнему наблюдателю нелогичными .

Поскольку система муниципального управления, несмотря на ее приближенность к населению и в силу данного обстоятельства в идеале ориентированная на его включение в процесс разработки и реализации решений, является по преимуществу бюрократической, иерархически организованной, большинство применяемых в ней практик может быть отнесено к категории формальных. Это практики, в ходе которых достижение целей и ценностей субъекта обусловлено жесткой необходимостью соблюдать различные нормы, закрепленные и поддерживаемые нормативноправовыми актами, традицией и требованиями профессиональной этики .



Однако наряду с формальными в муниципальном управлении довольно широко используются и неформальные практики, включающие в себя действия, в процессе которых цели и ценности субъектов достигаются безотносительно к действующим социальным нормам, а иногда и при их прямом нарушении, главным образом за счет использования межличностных связей и доверительных отношений с контрагентами .

В результате расширения коммуникативного пространства местных сообществ, качественных изменений технологий взаимодействия в информационном обществе, возрастания роли субъективного фактора эти практики становятся все более массовыми и неоднозначными по своим следствиям. С одной стороны, они применяются для компенсации изживших себя норм. С другой стороны, используются для того, чтобы обойти нормы в личных или групповых интересах коррупционного характера .

Таким образом, неформальные практики в муниципальном управлении потенциально могут быть как конструктивными, так и деструктивными .

Однако до настоящего времени нет четких критериев, позволяющих провести границы между ними, оценить конструктивный и деструктивный потенциал и реализовать на практике возможности, возникающие при использовании неформальных решений и действий. Подобная неопределенность формирует неадекватное представление о неформальных практиках у руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих. В большинстве случаев эта тема открыто не обсуждается, не становится предметом управленческого анализа, а потому не предпринимаются меры по регулированию неформальных взаимодействий .

Но «теневой» статус неформальных практик создает дополнительные возможности для злоупотребления ими в форме коррупционных схем, непотизма и манипуляций сознанием .

Одной из причин сложившейся ситуации является то, что тема неформальных практик в муниципальном управлении практически не исследована в социологической литературе, акцентирующей внимание в лучшем случае на их криминальных проявлениях и оставляющей за пределами внимания «нейтральные» по своему содержанию или потенциально позитивные действия .

Таким образом, актуальность темы исследования определяется:

возрастанием роли неформальных практик в системе муниципального управления, а также наличием у них потенциала, который возможно использовать для эффективного решения вопросов местного значения;

необходимостью формирования адекватного представления в сознании местного сообщества, руководителей и муниципальных служащих о содержании неформальных практик, позволяющего выявить их конструктивный и деструктивный потенциал;

потребностью в разработке технологий регулирования неформальных практик в системе муниципального управления .





Степень научной разработанности темы. Проблематика местного самоуправления и, в частности, муниципального управления в последнее время довольно часто становится предметом исследования. Значительный вклад в формирование научных представлений о муниципальном управлении внес М. Вебер. Именно его концепция минимизации власти была положена в основу последующих теоретических изысканий .

В современной России возрождение интереса к местному самоуправлению было обусловлено процессами демократизации и децентрализации общества в начале 1990-х гг., а также реализацией муниципальной реформы. При этом местное самоуправление долгое время рассматривалось в рамках юридической проблематики (И.В. Выдрин, Ю.В. Пуздрач, В.А. Ясюнас и др.) и проблем межбюджетных отношений (В.А. Гневко, А.Е. Когут, А.Н. Широков и др.) .

В то же время в трудах Г.В. Атаманчука, JI.A. Велихова, В.Н. Иванова, Н.И. Лапина, В.И. Патрушева и других авторов стал оформляться взгляд на муниципальное управление как на специфическую сферу социального управления в целом, что потребовало анализа специфики управленческих практик, особенно в контексте реформ. В частности, Т.Г. Голубева предприняла попытку анализа различий в теоретическом обосновании реформирования муниципального управления и практической реализации модернизационных мер, которые, по ее мнению, являются преградой на пути к совершенствованию системы местного самоуправления в России .

В работах А.Н. Адуковой и Р.Х. Адукова исследованы вопросы функционирования и оптимизации системы муниципального управления на уровне сельских поселений. Авторы, в частности, затронули важную тему необходимости финансово-экономической независимости муниципальных образований, в том числе в сельской местности, обращая внимание на препятствия повышения автономности муниципальных органов управления со стороны региональной власти .

В процессе исследований оформилось так называемое «гражданское»

направление в изучении местного самоуправления, представители которого рассматривают его как институт гражданского общества (Ф.Г. Карасев, А.М. Киселева, А.А. Линев и др.) и концентрируют внимание на анализе самоуправленческих практик местных сообществ. Представление об их разнообразии и неоднозначности стимулировало интерес к самому феномену муниципальных управленческих практик. Понятие «практики» в настоящее время все чаще встречается в трудах ведущих западных и российских социологов, исследующих муниципальную проблематику. Базовыми для понимания практик при этом являются научные разработки П. Бурдье и Н. Флигстина о социальном поле, которые рассматривали практики через реализующие их структуры и институты, а также П. Бергера и Т. Лукмана, исследовавших практики в рамках теории конструирования социальной реальности .

В общем контексте изучения социальных практик предметом анализа исследователей экономических, философских, социальных и политических проблем управления все чаще становятся неформальные практики. И хотя в настоящее время почти нет специальных исследований по их использованию в муниципальном управлении, для диссертации представляют интерес работы, в которых они рассматриваются применительно к другим общественным сферам .

Так, правовой аспект неформальных практик проанализирован в работах Т.И. Заславской, В.Н. Кудрявцева, Л.С. Мамут, В.С. Нерсесянца, М.А. Шабанова. В указанных исследованиях конкретизировано понятие «неформальные практики», представлена их классификация, дается оценка роли «неформальных практик» в процессе теневизации общества и согласования противоречащих друг другу норм жизни .

В экономических исследованиях феномен неформальных практик интерпретируется как естественная реакция общества на неэффективную политику государства. В данном аспекте неформальные практики трактуются как проявления «эксполярной экономики» (С.Ю. Барсукова, А. Портес, В.В. Радаев, Р. Рывкина, И. Седова, В. Титов) .

В социологической науке неформальные практики рассматриваются, прежде всего, как основа символического порядка, которая используется для обеспечения социального контроля и организации социальных различий (З. Бауман). В трудах Р. Мертона наибольшее внимание вызывают положения о явных и латентных функциях неформальных практик .

Политический аспект неформальных практик в современной России подробно рассматривается в работах С.Г. Айвазовой, В.В. Волкова, Е.А. Гвоздевой, Л.Д. Гудкова, А.Б. Даугавет, Б.В. Дубина, Г.Л. Кертмана .

Авторами осуществлен анализ результатов социологических опросов, которые позволяют выявлять проявления неформальных практик, их каналы, а также методы институционализации неформальных практик. Исследование неформальных практик в рамках политической деятельности отражено в трудах В.П. Воротникова, Т.И. Заславской, И.М. Клямкина, Л.Я. Косалса, Е.Н. Митраковой, Р.В. Рывкиной, Л.М. Тимофеева и др .

Неформальные практики отечественной политической элиты исследованы в работах Г.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Я. Гельмана, А.Б. Даугавет, Ж.Т. Тощенко и др. Первые исследования политических практик постсоветских элит появились к середине 1990-х гг. (работы М.Н. Афанасьева, О.В. Крыштановской, Н.Ю. Лапиной, А.В. Понеделкова, А.Е. Чириковой). Рассматривая модель трансформации номенклатуры в политическую элиту, авторы анализируют патрон-клиентарные отношения в российском обществе, а также аргументируют преимущественно гильдейский тип рекрутации элит и непубличный характер их активности .

Исследование специфики неформальных практик на региональном уровне осуществлено в работах А.В. Баранова, А.В. Дахина, М.М. Кириченко, А.К. Магомедова, А.С. Макарычева, И.В. Мирошниченко, Е.В. Морозовой, Ю.Ю. Передерий, С.А. Фомина. Они, в частности, концентрируют внимание на проблемах неформальных социальных сетей, патрон-клиентарных отношений, лоббирования интересов корпоративного бизнеса. Для диссертации представляет интерес анализ коррупционных практик в регионах России и антикоррупционной политики в работах Г.А. Сатарова, С.С. Сулакшина, С.А. Панкратова, А.В. Понеделкова и других исследователей .

Особенности формальных и неформальных отношений в информационном обеспечении местного самоуправления рассматривает в своих трудах О.А. Моляренко. По ее мнению, неоптимальная формальная система обеспечения информацией органов местного самоуправления провоцирует появление неформальных механизмов сбора информации .

Особое значение для исследования имеют работы, посвященные социальным технологиям и социально-технологической культуре чиновников (В.П. Бабинцев, И.В. Бурмыкина, Е.С. Быкова, Л.Я. Дятченко, В.О. Михайлов, О.В. Ромашов, Р.И. Сарик, А.А. Ткачев, Ж.А. Шаповал) .

В частности, О.В. Михайлов анализирует место, роль и особенности социальных технологий в управлении деятельностью муниципальных образований, обосновывает критерии эффективности управленческих социальных технологий на местном уровне .

Анализ показывает, что неформальные практики в настоящее время являются актуальной темой исследований, однако чаще всего они изучаются в рамках экономической и политической проблематики и безотносительно к сфере муниципального управления .

Таким образом, на основе представления об актуальности темы и степени ее научной разработанности можно сформулировать проблему диссертационного исследования. Она определяется противоречием между необходимостью использования конструктивного и минимизации деструктивного потенциала неформальных практик в системе муниципального управления в интересах местного сообщества, и недостаточной теоретической обоснованностью технологий регулирования неформальных взаимодействий. Разрешение противоречия требует исследования специфики неформальных практик в органах муниципального управления, восприятия их акторами местного сообщества, разработки показателей оценки, обоснования эффективных управленческих воздействий .

Объектом настоящего диссертационного исследования выступают социальные практики, используемые в системе муниципального управления, предметом исследования – особенности неформальных практик в системе муниципального управления .

Цель диссертационного исследования – концептуально обосновать возможности применения неформальных практик в муниципальном управлении на основе оценки и использования их конструктивного потенциала и минимизации деструктивных следствий .

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

провести категориальный анализ проблемы неформальных практик в российской системе муниципального управления;

осуществить диагностику неформальных практик в системе муниципального управления;

разработать технологии регулирования неформальных практик в системе муниципального управления .

Гипотеза исследования заключается в следующих взаимосвязанных и взаимодополняющих предположениях .

Неформальные практики в системе муниципального управления могут быть направлены на различные, нередко противоположные цели и приводить к неоднозначным результатам. Допустимо предположить, что они обладают не только деструктивным, но и конструктивным потенциалом, заключающимся в возможности нерегламентированных или прямо запрещенных действий субъектов муниципального управления, которые в перспективе могут обеспечить воспроизводство местного сообщества при сравнительно меньших затратах различных видов ресурсов, чем того требует применение формальных практик .

В настоящее время, как среди муниципальных служащих, так и среди населения муниципальных образований нет ясного устойчивого представления о статусе и роли неформальных практик, возможностях и следствиях их применения. Отношение к ним характеризуется противоречивостью и отсутствием логически обоснованных оценок. Это обусловлено традицией замалчивания данной проблематики, отказом от ее общественного обсуждения, в ходе которого можно определить критерии их оценки и предложить действия, направленные на использование конструктивного потенциала неформальных взаимодействий для решения вопросов местного значения .

Неформальные практики являются довольно значимым элементом в системе муниципального управления, масштабы распространения которого постоянно возрастают. Можно предположить, что это является неслучайной тенденцией, но обусловлено влиянием комплекса факторов, к числу которых относятся глобализация общественного развития, наличие традиции неформальных взаимодействий в иерархических системах управления России и специфика современной ситуации, характеризующейся недостаточной эффективностью формальных институтов .

Теоретико-методологическую основу исследования составили научные положения и выводы, нашедшие отражение в фундаментальных работах 3. Баумана, П. Бергера, практико-ориентированном подходе М. Вебера, рассматривающих практики в рамках поведенческого подхода .

Исследование неформальных практик муниципального управления осуществлялось на основе институционализационного анализа, нашедшего свое отражение в трудах Д. Норта, Г. Хелмке и С. Левицки, позволяющего интерпретировать местное самоуправление как институт, сочетающий в себе набор формальных и неформальных практик .

Методологический подход Т. Парсонса предполагает рассмотрение феномена неформальных практик через призму категории социального действия, которая подразумевает участников-акторов, стандартизованную систему социальных отношений между ними, систему действия, т. е .

мотивированного человеческого поведения .

При изучении неформальных практик в системе муниципального управления применялась также методология структурно-функционального анализа (Э. Дюркгейм, Р. Мертон), которая позволила выявить, типологизировать неформальные практики и определить причины их изменений .

При разработке проблемы использованы положения теории социальных технологий (Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.И. Патрушев, Ю.П. Сурмин, Н.В. Туленков), на основе которой регулирование неформальных практик в системе муниципального управления представлено как системный, структурированный, расчлененный на взаимосвязанные процедуры процесс .

В ходе исследования применялись общие и частные методы научного исследования, сравнительный, системный анализ, библиографическое исследование, анализ документальных источников, анкетный опрос, глубинное интервью .

Эмпирическая база исследования включает:

международные нормативно-правовые акты, регламентирующие местное самоуправление;

федеральные и региональные нормативно-правовые документы, регулирующие процесс муниципального управления;

результаты авторского социологического исследования «Применение неформальных практик в органах муниципального управления», проведенного в марте – мае 2015 в Белгородской области;

опрошено население в 3 городских округах и 8 муниципальных районах Белгородской области (N=500) и 300 муниципальных служащих. Для обеспечения объективности результатов исследования были проведены экспертный опрос (N=30 человек) и глубинное интервью 10 экспертов (в качестве экспертов выступали руководители муниципальных образований);

вторичный анализ результатов социологических исследований:

«Молодые специалисты на государственной и муниципальной службе», проведенного коллективом авторов под руководством В. Магун, Р. Брим (N=638); материалы экспертного исследования «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом», проведенного в мае - июне 2012 года под руководством профессора К.О. Магомедова (N=765);

материалы экспертного опроса «Проблемы дисфункциональности института местного самоуправления», проведенного мае - августе 2013 года под руководством И.В. Носачева (N = 60 экспертов из числа сотрудников муниципальных органов власти Ставропольского края); материалы исследования «Проблемы правового нигилизма», проведенного в сентябре 2013 года А.В. Роговой (N = 645 респондентов, представляющих семь федеральных округов – ЦФО, СЗФО, ПФО, ЮФО, СКФО, УФО и ДФО);

материалы исследования «Профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих», осуществленного в 2005 году в Белгородской области Белгородским институтом государственного и муниципального управления под руководством В.М. Захарова (N=652 муниципальных служащих и 290 государственных служащих);

публикации в региональных СМИ, посвященные проблемам муниципального управления .

Научная новизна исследования заключается в следующем:

дано авторское определение неформальных практик в муниципальном управлении как решений и действий субъектов муниципального управления, в процессе которых они реализуют свои ценностно-целевые установки безотносительно к социальным нормам и вопреки им, посредством использования межличностных связей и доверительных отношений с контрагентами;

систематизированы позитивные (компенсаторная, мобилизационная, редуктивная, дифференцирующая) и негативные (дезинтеграционная, коррупциогенная) функции неформальных практик в муниципальном управлении;

обоснована тенденция к сохранению и возрастанию роли неформальных практик в муниципальном управлении под воздействием комплекса факторов: глобализации общественного развития; влияния длительной традиции неформальных взаимодействий в российской системе управления; специфики ситуации, в которой неформальные практики нередко остаются единственно возможным механизмом решения местных проблем;

определены четыре группы показателей оценки потенциала неформальных практик в муниципальном управлении: показатели, позволяющие оценить процесс воспроизводства местного сообщества;

показатели, дающие представление об уровне консолидации местного сообщества; нормативные показатели, отражающие соответствие неформальных практик гуманистическим ценностям, этическим и правовым нормам; показатели, позволяющие оценить степень оптимизации управленческих решений при использовании неформальных практик .

На защиту выносятся следующие основные положения .

1. Использование неформальных практик в системе муниципального управления приводит к неоднозначным следствиям. Так в ходе институционализации муниципального управления они подрывают саму идею упорядочения и регламентации действий муниципальной власти, но позволяют обеспечить вариативный характер институциональных изменений, делая их адекватными общей тенденции к усилению нелинейности развития общества. Неформальный контроль общественного мнения создает условия для реального включения граждан в процесс управления, но в то же время нередко характеризуется некомпетентным участием, гипертрофированным субъективизмом. Неформальные коммуникации, опирающиеся на доверительные отношения, способствуют формированию и наращиванию социального капитала местного сообщества, но нередко опираются на недостоверную информацию, ведут к злоупотреблению доверием и манипуляциям личностью. Использование неформальных процедур при принятии управленческих решений ведет к злоупотреблению должностными ресурсами, но одновременно «расширяет горизонты» лица принимающего управленческие решения, позволяет учесть и использовать дополнительные источники информации .

2. Для доминирующих в обществе представлений о неформальных практиках характерно: отсутствие ценностно-смысловой фундированности собственной позиции, дискретность и противоречивость, определяющиеся не только особенностями организации местного самоуправления в РФ, но и его базисными социокультурными основаниями. В целом негативно оценивая неформальные практики, значительная часть муниципальных служащих допускает возможность их применения. Этому способствуют ситуативное правосознание, а также недооценка формальных правил, поддерживающаяся на уровне муниципального управления недостаточной ресурсной обеспеченностью полномочий органов местного самоуправления;

сокращенной дистанцией между властью и населением, вследствие которой повышается роль межличностных отношений; противоречивостью нормативно-правового обеспечения .



3. Неформальные практики одновременно обладают конструктивным и деструктивным потенциалом. Конструктивный потенциал неформальных практик представляет собой те возможности нерегламентированных действий субъектов муниципального управления, которые в перспективе могут обеспечить воспроизводство местного сообщества и необходимую для этого социальную конъюнкцию. Деструктивный – возможности неформальных практик, которые препятствуют воспроизводству местного сообщества, усиливая социальную дизъюнкцию, требуя для принятия и реализации решений объема ресурсов, не адекватного поставленным целям .

Перспективы использования конструктивного потенциала неформальных практик в системе муниципального управления и минимизации деструктуктивного связаны с выстраиванием системы регулятивных технологий, предполагающих перевод наиболее эффективных в разряд формальных; противодействие криминально-деструктивным практикам;

легитимацию наиболее перспективных неформальных практик; создание адекватного имиджа неформальных практик в общественном мнении;

формирование и повышение профессиональной компетентности муниципальных служащих в сфере социальных коммуникаций .

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальности ВАК. Диссертация соответствует пунктам: 8 (Государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа), 25 (Неформальные отношения в ситуациях управленческого взаимодействия), 26 (Местное самоуправление как ресурс общественного развития) специальности 22.00.08 – социология управления .

Достоверность полученных результатов обеспечивается их основательной теоретической и эмпирической базой, применением методов, адекватных цели и задачам исследования; репрезентативностью выборки;

надежностью эмпирических результатов, полученных с применением совокупности исследовательских процедур и методов сбора, измерения, обработки исходных данных .

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, в работе уточняются представления о многообразии социальных практик в глобализирующемся обществе, содержании феномена неформальных взаимодействий, тенденциях развития муниципального управления .

Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления при разработке и реализации проектов взаимодействия власти и населения, противодействия коррупции, оптимизации организационных структур. Программа и инструментарий проведенного социологического исследования могут применяться для диагностики проблем муниципального управления .

Апробация работы.

Материалы и результаты исследования, выводы и практические рекомендации нашли отражение:

на международных и всероссийских научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Межрегиональное и приграничное сотрудничество» (7 апреля, Белгород, 2014); Международная научно-практическая конференция «Стратегия развития приграничных территорий: традиции и инновации» (25 сентября, Курск, 2014); Всероссийская научная конференция «20 лет местному самоуправлению в современной России: тенденции и практика регионального развития» (28 апреля. Воронеж, 2015); IV Международная научная конференция в рамках ХV межрегиональной универсальной оптоворозничной Курской Коренской ярмарки «Парадигмальные основания государственного управления: сравнительный анализ опыта регионов стран СНГ» (11 июня, Курск, 2015); Форум молодых лидеров «Межмуниципальное сотрудничество: новые горизонты» (27 сентября, Белгород, 2015);

Международная научно-практическая конференция «Социальнодемографическая ситуация в центральном федеральном округе:

моделирование и подходы к регулированию» (11 декабря, Белгород, 2015);

в 12 публикациях по теме диссертационного исследования общим объемом 5,0 печатных листов, в том числе 3 – в изданиях по перечню ВАК .

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социальных технологий Белгородского государственного национального исследовательского университета .

Структура диссертационной работы состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы, приложений .

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности, проблема исследования, теоретико-методологические основы и эмпирические источники, объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, формулируются гипотезы исследования, научная новизна, основные положения, выносимые на защиту, научно-практическая значимость диссертации, описывается апробация работы и ее структура .

В первом разделе диссертации «Теоретико-методологические основы исследования неформальных практик в системе муниципального управления» рассматривается специфика феномена неформальных практик в муниципальном управлении. Отмечается, что в современной науке в настоящее время нет единого определения понятия «практики». В зависимости от подхода в него вкладывают, различное содержание. Под практиками в диссертационном исследовании понимается целенаправленная деятельность акторов, имеющая своим содержанием преобразование действительности .

Применительно к системе муниципального управления практики – это действия субъектов муниципального управления, обеспечивающие решение проблем жителей местного сообщества и его стабильное воспроизводство и развитие, а также функционирование системы муниципального управления как специфической корпорации. В системе муниципального управления применяются формальные и неформальные практики, что обусловлено его двойственной природой как одновременно иерархической бюрократической системы и формы власти, предусматривающей постоянное (повседневное) взаимодействие с широким кругом внешних акторов .

Формальные практики в социологии управления рассматриваются как часть социальных практик, подчиненных заранее прописанным социальным нормам. Противоположностью формальных являются неформальные практики. Они применяются там, где формальная структура теряет свою силу и не может эффективно регулировать социальные процессы. И хотя в самом общем виде их можно довольно определенно характеризовать как антитезу формальным, содержание неформальных практик нуждается в уточнении .

Применительно к системам управления выделяются несколько основных теоретических подходов в изучении неформальных взаимоотношений и практик: компаративный, который предполагает классификацию этих практик с точки зрения возможности их сосуществования с формальными нормами; функциональный, в основе которого лежит разграничение используемых в системах управления практик по критерию выполняемых ими специфических функций;

институциональный, в рамках которого практики рассматриваются как обязательный элемент функционирования любого социального института, который не может функционировать только на основе строго установленных правил .

Каждый из этих подходов акцентирует внимание на одном из аспектов неформальных практик, но не дает ясного критерия, позволяющего однозначно их идентифицировать. В диссертации в качестве такого критерия предлагается соответствие социальной норме, под которой понимаются правила, устанавливающие пределы допустимого поведения акторов муниципального управления. При этом учитывается, что существуют различные виды социальных норм: обычаи и традиции, моральные нормы, нормы этикета, правовые нормы, эстетические нормы, политические нормы, религиозные нормы, корпоративные нормы. Следование субъектом социального действия любой из них означает специфическую формализацию деятельности .

Таким образом, применительно к муниципальному управлению неформальные практики в муниципальном управлении определяются как решения и действия субъектов муниципального управления, в процессе которых они реализуют свои ценностно-целевые установки безотносительно к социальным нормам и вопреки им посредством использования межличностных связей и доверительных отношений с контрагентами .

В муниципальном управлении чаще всего неформальные практики применяют в четырех ситуациях: институционализация управленческих систем, организация социального контроля, налаживание коммуникаций и принятие решений. Несмотря на преимущественно негативный вектор неформальных практик, объединение в ходе институционализации элементов различной природы позволяет муниципальному управлению выступать механизмом перевода требований общества в систему власти и обратно и позволяет учитывать особенности участников данного процесса, человеческая природа которых не позволяет добиться полной унификации и тотальной регламентации действий .

Неформальные практики на муниципальном уровне приобретают ряд свойств, что обусловлено как их характером, так и природой местного самоуправления. К ним относятся: избирательность, основанная на личностно-ориентированном подходе в процессе принятия управленческих решений; нормативность, обусловленная сочетанием норм бюрократической этики; непотизм, выражающийся в предоставлении привилегий на основе личных отношений; имплицитность, в соответствии с которой правила и нормы подразумеваются, но, как правило, не вербализуются; взаимность, построенная на неформальной договоренности и выстраивании системы отношений «услуга за услугу» .

Неформальные практики в муниципальном управлении выполняют как позитивные, так и негативные функции.

К позитивным относятся:

компенсаторная, то есть неформальные практики восполняют недостатки формальных, тем самым позволяя решить проблемы местного сообщества в условиях жесткой регламентации действий, ограничивающих возможность вариативных действий; мобилизационная, подразумевающая мобилизацию личностных ресурсов управления для принятия эффективного решения, что особенно важно в условиях характерного для российских муниципалитетов ресурсного дефицита; редуктивная, которая подразумевает, что неформальные практики во многих случаях упрощают и ускоряют процесс принятия решений по вопросам местного значения и в интересах населения муниципального образования, позволяя более или менее оперативно преодолевать бюрократические барьеры; дифференцирующая, заключающаяся в том, что в ходе их использования довольно четко выделяется адресат управленческого воздействия, определяются приоритеты влияния .

Негативными функциями, которые выполняют неформальные практики в муниципальном управлении, являются: дезинтеграционная, то есть неформальные практики стимулируют социальную аномию, понижая значимость ценностей и норм в управлении; коррупциогенная, подразумевающая, что неформальные практики инициируют и провоцируют коррупционные отношения и связи, создавая искусственно ситуации, при которых коррупционный акт воспринимается как единственно разумный способ решения той или иной проблемы. В сущности, вся система коррупции опирается на тотальное формирование, использование и оправдание особого рода неформальных практик, что, впрочем, не означает признания любых неформальных действий изначально коррупциогенными .

Во втором разделе диссертации «Социологический анализ неформальных практик в системе муниципального управления»

осуществлен эмпирический анализ проблемы неформальных практик в системе муниципального управления Белгородской области на основе материалов социологического исследования, проведенного методом анкетного опроса среди населения региона, руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих, экспертов. Кроме того, для более полной интерпретации эмпирических данных осуществлено глубинное интервью .

Проведенное исследование подтвердило факт довольно широкой распространенности неформальных практик в системе муниципального управления (70% экспертов; 64,3% муниципальных служащих) .

В число неформальных практик муниципальные служащие и эксперты включают различные по своему содержанию и последствиям действия .

Среди них, на основании результатов исследования, можно выделить две группы. Во-первых, практики, явно ориентированные на нарушение правовых и нравственных норм. К ним относятся: использование муниципальной собственности в личных целях (15%), волюнтаризм руководителя (указали 9% респондентов), подкуп с целью продавливания решения (5%), шантаж лица, принимающего решения (2%).Наиболее распространенными среди них муниципальные служащие назвали прием на муниципальную службу по протекции (44,3%) Во-вторых, практики, которые могут реализоваться как в рамках существующих норм, так и за их пределами. К наиболее распространенным среди них муниципальные служащие в процессе опроса отнесли лоббирование интересов (28,0%); обсуждение решения в узком кругу близких людей (18,7%); обращение за советом к друзьям и знакомым (17,3%); организацию кампаний по пропаганде необходимого решения в

СМИ (12,3%). В ходе экспертного интервью к ним были добавлены:

взаимодействие со спонсорами и меценатами, организация людей для обустройства муниципальной территории, организация поддержки общественного мнения, непосредственные обращения к руководителям бизнес-структур в связи необходимостью решения бытовых проблем граждан, не обеспеченного ресурсами .

Неоднозначным является представление муниципальных служащих о причинах применения и распространения неформальных практик в системе муниципального управления.

Они, как и эксперты, выделяют три группы причин распространения и применения неформальных практик в системе муниципального управления:

причины институционального характера, к которым относятся:

несовершенство нормативно-правовых норм и законодательства о местном самоуправлении, попытки обойти бюрократические процедуры (68% муниципальных служащих и 70% экспертов)1;

причины процессуального характера, а именно: сложившийся стиль управления на муниципальной службе, укоренившиеся традиции в местном сообществе(52,7% муниципальных служащих и 93,4% экспертов);

причины криминально-теневого характера, к которым следует отнести коррупционность самой системы муниципального управления (11,7% муниципальных служащих и 26,7% экспертов) .

Не менее противоречивым является представление муниципальных служащих о следствиях применения неформальных практик. Среди негативных следствий неформальных практик муниципальные служащие указывают: некомпетентность муниципальных служащих, принятых по протекции (43,3%), снижение возможностей поступления на муниципальную службу для талантливых людей (27,3%), использование служебного положения исключительно в личных целях (22,7%); рост недоверия к местной власти (17,7%). К числу позитивных: создание собственной команды руководителем (36%), сокращение бюрократических процедур (23,3%);

оптимизацию временного ресурса при разработке управленческого решения (19,7%) .

На основе результатов исследования можно утверждать, что в современной ситуации неформальные практики, как правило, инициируемые и одобряемые руководителями, чаще всего (но, разумеется, не всегда) используются субъектами управления в эгоистических и корпоративных целях. Их конструктивный потенциал сравнительно низок и не обеспечен системой организационно-технологических решений и действий. В большинстве случаев муниципальные служащие и руководители, применяя неформальные практики, затрудняются дать им оценку, считают эти действия вынужденными в конкретной управленческой ситуации и не имеют опыта открытого обсуждения проблематики неформальных взаимодействий .

В третьем разделе диссертационного исследования «Регулирование неформальных практик в системе муниципального управления»

акцентируется внимание на том, что неформальные практики являются довольно значимым элементом в системе муниципального управления, масштабы распространения которого постоянно возрастают. Это обусловлено влиянием комплекса факторов. Прежде всего, это фактор глобализации общественного развития, связанный с тем, что под влиянием современных информационно-коммуникационных технологий процессы управления, в том числе и на местном уровне, становятся доступными для Участники исследования могли указывать несколько причин .

широкого круга участников. Не менее значимым является инерционный фактор, связанный с существованием длительной традиции неформальных взаимодействий в российской системе управления, особенно на местном уровне, где основанное на доверии межличностное взаимодействие всегда играло огромную роль, зачастую порождая коррумпированные системы связей. Существенную роль играет ситуационный фактор, определяющийся тем, что в условиях ресурсного дефицита, гипертрофированной бюрократизации неформальные практики нередко остаются единственно возможным механизмом решения проблем, стоящих перед муниципальными руководителями .

В этой связи перед органами власти и населением местных сообществ встает проблема определения, каким образом можно снизить негативные эффекты от их применения и максимально результативно использовать позитивные. Очевидно, что полное устранение неформальных практик видится практически невозможным по ряду причин.

Среди них:

разветвленность и устойчивость моделей неформального взаимодействия, сформировавшихся в муниципальном управлении в последние годы, в результате чего они стали привычными для большинства его участников;

результативность неформальных практик там, где формальные действия не дают ожидаемого эффекта; наличие эмоциональной поддержки неформальных практик значительным числом участников процесса управления .

Неформальные практики обладают существенным потенциалом в системе муниципального управления. При этом потенциал неформальных практик в муниципальном управлении рассматривается в диссертации как совокупность присущих им скрытых средств, ресурсов и возможностей, которые могут быть активизированы и использованы для достижения определенных целей субъектов муниципального управления .

Учитывая тот факт, что неформальные практики в системе муниципального управления могут быть направлены на различные, нередко противоположные цели и приводить к неоднозначным результатам, можно выделить конструктивный и деструктивный потенциал неформальных практик .

Конструктивный потенциал неформальных практик представляет собой те возможности нерегламентированных действий субъектов муниципального управления, которые в перспективе могут обеспечить воспроизводство местного самоуправления и необходимую для этого социальную конъюнкцию при условии, что при этом будут затрачены сравнительно меньшие ресурсы, чем требует применение формальных практик. Деструктивный потенциал – те возможности неформальных практик, которые препятствуют воспроизводству местного сообщества, усиливая социальную дизъюнкцию и требуя для принятия и реализации решений объема ресурсов, не адекватного поставленным целям .

Следовательно, обоснованной является постановка задачи использования потенциала неформальных практик для решения широкого комплекса проблем муниципального развития, то есть регулирования процесса их применения .

В диссертации подчеркивается, что необходимым предварительным условием регулирующего воздействия является определение показателей, позволяющих оценить наличие в каждой практике деструктивного или конструктивного потенциала. Предложенные показатели оценки потенциала неформальных практик разделены на четыре группы: показатели, позволяющие оценить процесс воспроизводства местного сообщества; показатели, дающие представление об уровне консолидации местного сообщества; нормативные показатели, отражающие соответствие неформальных практик гуманистическим ценностям, этическим и правовым нормам; показатели, позволяющие оценить степень оптимизации управленческих решений при использовании неформальных практик .

Определив на основе этих показателей характер применяемой практики, можно разработать комплекс регулирующих воздействий, направленных на устранение или ограничение наиболее деструктивных и институционализации конструктивных неформальных практик в системе муниципального управления .

Технологии регулирования неформальных практик в муниципальном управлении включают в себя:

технологию институционализации неформальных практик, представляющую собой преобразование неформальных практик в форму социальных отношений с установленными правилами, нормами и санкциями;

технологию легитимации наиболее перспективных неформальных практик, содержанием которой является процесс официального признания властью и обществом самого факта существования и использования определенной неформальной практики;

технологию модификации имиджа неформальных практик в общественном мнении, цель которой состоит в выводе неформальных практик из тени посредством разъяснительных бесед об их конструктивных возможностях;

технологию формирования и повышения профессиональной компетентности специалистов в области муниципального управления, направленную на увеличение практической ориентированности обучения и включения в образовательные программы курсов, позволяющих сформировать компетенции в отношении регулирования неформальных практиках в муниципальном управлении .

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сделаны выводы, раскрывающие специфику неформальных практик в системе муниципального управления, выявлены наиболее типичные причины их распространения и негативного восприятия. Сформулированы практические рекомендации, адресованные представителям органов местного самоуправления и институтам гражданского общества .

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

В изданиях из перечня ВАК:

1. Юркова, О.Н. Потенциал неформальных практик в системе муниципального управления [Текст] / О.Н. Юркова // Теория и практика общественного развития. – 2016. – № 7. – Точка доступа: http://teoriapractica.ru/rus/files/arhiv_zhurnala/2016/7/sociology/yurkova.pdf (0,2 п.л.) .

2. Юркова, О.Н. Неформальные практики в муниципальном управлении [Текст] / В.П. Бабинцев, О.Н. Юркова // Среднерусский вестник общественных наук. – 2016. – Т. 11, № 2. – С. 79-85 (0,4 п.л.) .

3. Юркова, О.Н. Причины распространения неформальных практик в системе муниципального управления / О.Н. Юркова // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология .

Право. – 2016. – №36. – С. 49-52 (0,3 п.л.) .

В других изданиях:

4. Юркова, О.Н. Неформальные практики принятия управленческих решений в органах миграционной службы [Текст] / О.Н. Юркова // Социальнодемографическая ситуация в центральном федеральном округе: моделирование и подходы к регулированию: материалы междунар. научно-практич. конф, г .

Белгород, 11 декабря 2015 г. – Белгород: КОНСТАНТА, 2015. – С. 219-226 (0,4 п.л.) .

5. Юркова, О.Н. Неформальные практики в муниципальном управлении [Текст] / О.Н. Юркова // 20 лет местному самоуправлению в современной России: тенденции и практика регионального развития: материалы межрегион .

науч.-практ. конф. г. Воронеж, 7 апр. 2015 г. – С. 78-82 (0,3 п.л.) .

6. Юркова, О.Н. Место и роль неформальных практик в муниципальном управлении Белгородской области [Текст] / О.Н. Юркова // Межрегиональное и приграничное сотрудничество: материалы международного сборника научных трудов / Под ред. проф. В.П. Бабинцева. – Белгород: КОНСТАНТА, 2015. – С. 222-228 (0,3 п.л.) .

7. Юркова, О.Н. Применение технологий краудсорсинга в муниципальном управлении приграничного региона [Текст] / О.Н. Юркова,

О.В. Быхтин, А.В. Холод // Межрегиональное и приграничное сотрудничество :

материалы междунар. науч.-практ. конф., Белгород, 7-11 апр. 2014 г. / НИУ БелГУ ; ред. кол.: В.П. Бабинцев и др. – Белгород ; Харьков, 2014. – С. 22-27 (0,3 п.л.) .

8. Юркова, О.Н. Неформальные практики принятия управленческих решений в органах местного самоуправления [Текст] / О.Н. Юркова // Парадигмальные основания государственного управления: сравнительный анализ опыта регионов стран СНГ : сборник научных статей IV международной научной конференции в рамках ХV межрегиональной универсальной оптоворозничной Курской Коренской ярмарки – 2015. Курская академия государственной и муниципальной службы, 2015. – С. 253-258 (0,4 п.л.) .

9. Юркова, О.Н. Применение технологий краудсорсинга в муниципальном управлении [Текст] / О.Н. Юркова, О.В. Быхтин // Управление городом: теория и практика. – 2014. – № 4 (15). – С. 69-72 (0,3 п.л.) .

10. Юркова, О.Н. Неформальные практики в муниципальном управлении [Текст] / В.П. Бабинцев, О.Н. Юркова // Вестник государственного и муниципального управления. – 2016. – № 1. – С. 69-75 (0,4 п.л.) .

11. Юркова, О.Н. Причины распространения неформальных практик в органах местного самоуправления Белгородской области [Текст] / О.Н. Юркова // Интеграционные модели приграничного и межрегионального сотрудничества: материалы междунар. науч.-практ. конф., Белгород, 26 августа 2015 г. – Издательство: Фонд «Институт социально-экономических и политических исследований» : Костромское областное отделение Общество «Знание» России. – С. 230-236 (0,4 п.л.) .

12. Юркова, О.Н. Неформальные практики в муниципальном управлении [Текст] / В.П. Бабинцев, О.Н. Юркова // Среднерусский вестник общественных наук. – 2016. – Т. 11, № 2. – С. 79-85 (0,4 п.л.) .

13. Юркова, О.Н. Неформальные практики в муниципальном управлении:

причины распространения и следствия [Текст] / О.Н. Юркова // Успехи современной науки и образования. – 2016. – Т. 2, № 5. – С. 30-33 (0,3 п.л.) .

14. Юркова О.Н. Reasons for application informal practices in municipal management [Текст] / О.Н. Юркова // Межрегиональное и приграничное сотрудничество: материалы междунар. сборника науч. трудов, под ред. проф .

Бабинцева В.П. – Белгород: Константа, 2016. – С. 231-238 (0,5 п.л.) .

Подписано в печать 29.08.2016. Формат 6090/16 .

Гарнитура Times New Roman. Усл. п. л. 1,3. Тираж 120 экз. Заказ 213 .

Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ»

308015 г. Белгород, ул. Победы, 85. Тел.: 30-14-48






Похожие работы:

«Дидух Наталья Николаевна ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО РЕГИОНА (СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ) Специальность 22.00.04 – Социальная структура, социальные институты и процессы Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук ХАБАРОВСК – 2009 Работа выполнена в Государственном образовательном у...»

«МИХЕЕВА Марина Владимировна Архив С. В. Рахманинова в Петербурге как источник изучения творчества и биографии композитора Специальность 17.00.02 "Музыкальное искусство" АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата искусствоведения Санкт-Петербург Работа выполнена на кафедре древнерусского певческого искусства ФГОУ ВПО "Санкт-Пе...»

«ЗАЙЦЕВА Татьяна Александровна УПРАВЛЕНИЕ КОНФЛИКТАМИ В СФЕРЕ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ (региональный аспект) Специальность 22.00.08 социология управления Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук Белгород 2003 Работа выполнена на кафедре социологии Белгородского государствен­ ного тех...»

«ГАВРИЛЮК Вера Владимировна СТАНОВЛЕНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ОБРАЗОВАНИЯ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 22. 00. 04 — социальная структура, социальные институты и процессы АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора социологических наук Тюмень 1998 Рабо...»

«J!1Udl ШАГИАХМЕТОВА Алня Хусанновна ЛИДЕРСТВО КАК УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ КАПИТАЛ: ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОЙ ДИАГНОСТИКИ Специальность 22.00.08социология управления АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание...»

«Бобровский Олег Викторович РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА Специальность 22.00.04 социальная структура, социальные институты и процессы АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степ...»

«ПАРФЕНОВ Кирилл Виленович ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОММУНИКАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ Специальность 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, нацио...»




 
2019 www.mash.dobrota.biz - «Бесплатная электронная библиотека - онлайн публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.